PPP模式助推美丽特色小(城)镇规划建设探讨

黄 挺

(福建省建筑设计研究院 福建福州 350001)

PPP模式助推美丽特色小(城)镇规划建设探讨

黄 挺

(福建省建筑设计研究院 福建福州 350001)

从规划策划、产业选择与培育、投融资模式等方面，分析、阐述了运用PPP模式助推美丽特色小(城)镇的规划建设，并从专业PPP咨询服务机构的角度，提出特色小(城)镇在产业规划和投融资规划方案的建议。

特色小(城)镇；PPP模式；投资开发

1 推进特色小(城)镇建设的背景和引入PPP模式的意义

1.1 特色小(城)镇建设的背景

2016年，国务院有关部门开始关注构建特色小镇的工作，并且共同发布了特色小镇构建的有关通知，且要在整个国家进行特色小镇的指导和培育工作，争取到2020年，我国总共有1 000个以上拥有自身特点，将旅游、物流以及科技结合在一起的特色小镇。

通知发布3个月后，同年的10月份，国家有关部门进一步对于特色小镇的构建提出了指导意见，并且将特色小镇发展的产业限定在一个范围之内，主要是具有特点的以及新兴的产业，并且在发展过程中将各种各样的要素发展结合起来。

1.2 引入PPP模式发展特色小(城)镇的意义

从政策中可以看出，特色小镇的定位是比较特别的，不但是建制镇，而且在边界的定义方面属于非镇非区非园的一个空间，也是一种聚落和集聚的区域。从特征方面来说，这种小镇将城乡结合在一起，并且将企业和城市结合在一起，是属于非常生态并且适合居住的新的城镇化模式。

在构建特色小镇的时候，尤其要关注的是产业和文化以及适宜居住性等元素，并将这些元素综合在一起。但是往往在构建的过程当中，政府没有办法将这些元素统一在一起。所以，使用PPP模式来对特色小镇进行促进是目前最好的方式。社会资本的注入是发展特色小镇的一种模式，主要是吸引那些规模比较大、实力比较强的企业参与到整个小镇的建设当中，目的是为了能够快速地融资和获得收益。企业参与的项目大多都是比较基础的，例如基础设施和公共设施以及产业投资项目等[1]。

2 特色小(城)镇引入PPP模式的前期规划策划

2.1 PPP模式适用的特色小(城)镇类型

引入PPP模式建设特色小镇，在前期策划阶段，首先要明确哪些类型的项目更适合引入社会资本、更容易获得社会资本的支持。

2.1.1 金融机构支持的特色小(城)镇类型

政府部门发布的《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》(以下简称《通知》)当中对于政策性的信贷资金可以扶持的范围具有非常清晰的规定：第一点是构建主要是为了能够帮助农村人口的转移，提高小城镇的公共服务水平以及相关基础设施和公共服务设施的建设；第二点是可以对小城镇当中特色产业的构建起到支撑作用的配套的相关设施，比如说标准厂房和众创空间这样平台的构建；第三点是为了传承中华文化和展示我国文化的相关平台的构建，如博物馆和科技馆等；第四点是旅游和物流平台的构建；第五点是加强特色产业成长的相关设施建设[4]。

2.1.2 社会资本更倾向的特色小(城)镇

在特色小镇的构建过程中是否会有民间资本注入，主要依据该项目可以获得的盈利能力以及项目当中回报机制的构建。

社会资本在整个投资的过程当中主要考虑小镇能够获得的收益，而且要找出可以获得长期经营的一种模式，目的是为了能够在今后得到相对平稳的收益。这是社会资本在投资特色小镇中应关注的重点。

2.2 引入PPP模式对特色小(城)镇规划的要求

上文提及社会资本更倾向于投资和收益匹配的项目，更倾向长期稳定收入的项目。那么在特色小镇规划策划阶段就要将项目建设资产细分，并挖掘其中的经营潜力，对各类型建设项目最终预计形成的资产进行组合，让投资者能够清晰测算项目的可行性。对于特色小镇引入的产业投资，基本属于可经营性资产。本文仅分析特色小镇的基础设施项目的可经营性。

1994年世界银行在发展报告中，按照基础设施的性质明确地进行了分类，按照产业原有的潜力和相关的特点进行评价指标的明确，并且对于各种各样的已经构建的基础设施进行销售方面的评估，如表1所示。分值划分成1、2、3，分数的数值越大代表着销售的可能性越大。

表1 基础设施可销售性评估表

依据世界银行对于基础设施的销售性评价得出来的数值，使用PPP模式中的有关数值进行参考，并且对销售的可能性进行断定，能够销售的可能性越大，获得社会资本帮助的可能性也越大。

从表1中可以看出，特色小镇引入PPP模式，在规划阶段需要考虑不同行业、不同专业及当地经济社会发展水平，从而对基础设施的规划进行细分，结合产业规划对基础设施中的公共产品与私人产品进行搭配，以此吸引社会资本投资。比如，对市政道路建设与产业园区开发组合搭配形成规划功能分区。无论通过大项目搭配还是项目内配套组合，均可能提高项目的可经营性，降低对政府的依赖。根据项目规划、分区主题，结合产业发展，可打包多个组团引入社会资本，进行针对性的项目包装。同时，政府要加强市场引导性导入，集中财力，建设核心引爆项目，聚集人气，增强投资者信心。

3 特色小(城)镇产业选择与培育

3.1 特色产业的发展路径

在整个特色小镇的构建过程当中，重点是要将特色的产业确定下来，并且发展起来，所以这个过程必须要在科学和合理的基础上构建，也只有这样才能够将特色产业培育起来，并且发挥它的辐射作用，从而带动整个地区的品牌效应[3]。

(1)产业选择——必须要使用科学的方法，在一系列的检验过程当中进行选择，而且一定要结合当地的实际需要；

(2)产业规划——抓住战略性的意见，对于整个小镇所处的位置进行空间和阶段性的规划；

(3)产业培育——在整个产业的培育过程当中，必须要首先发展起一个龙头产业，然后再发挥这个产业的辐射和带动作用；

(4)产业集群——加强产业的辐射作用，尤其是要重点地对特色产业进行加强；

(5)产业品牌——要想提升小镇的竞争能力，必须要将文化和整体的形象打造出来。

3.2 定位“特色”产业——特色产业如何选择

3.2.1 特色产业的六大选择原则

(1)适应原则——产业的选择必须要和小镇的发展模式相匹配，并且要结合当地的实际情况；

(2)特色原则——具有的特色一定要是非常突出和明显的；

(3)关联原则——只有产业之间具有非常强的关联度，在辐射的时候才能达到更大的作用；

(4)创新原则——一定要根据时代的变化，不断地使用新的技术；

(5)生态原则——在发展产业的过程当中必须要保护好当地的生态环境；

(6)需求原则——必须要符合目前市场当中的需要，而且未来仍有很大的发展潜力。

3.2.2 特色产业的七大选择指标体系

上述六大原则，不仅仅将产业在发展过程当中自身的因素考虑到其中，还结合了外部的影响因素。特色产业在选择过程当中必须要遵循的七大指标体系，如表2所示[2]。

表2 特色产业选型评价指标体系

3.3 培育“特色”产业——特色产业如何培育

3.3.1 “集中突破”的产业链发展思维

特色小镇要想成功构建，必须要将特色产业的产业链发展起来，把它当成重点来进行培育，就跟栽植树木一样，首先要做到选择一个好的产业，然后进行重点的培育，保障“选得准”“立得住”“长得大”。

“选得准”，主要指的是要选择那些符合整体战略的产业，找到最具有潜力的项目；“立得住”即是一定要对其进行重点保护，必须要让龙头产业在小镇当中站稳脚跟，而且一定是使用当地的资源来进行运转；“长得大”意思就是让这个产业很好地发展起来，并且能够辐射到其他的项目，给小镇带来长远的收益。

3.3.2 “规模优势”的产业集群发展思维

3.3.2.1 横纵联合

在发展特色产业的过程当中，不仅要对产业链进行纵向的发展，还要不断地投入更多的资金和人才以及科技这样的横向的元素。不仅如此，还要结合当地已经拥有的经济和文化，将小镇当中独具特色的部分展示出来，使用创新的方法，将经济和人文以及历史更好地结合在一起，并且将产业链和创新的链条融合在一起，构建一个产业生态的区域，目的是为了能够让小镇更具有特色和创新性，从而获得长久的发展。

3.3.2.2 内外合力

和产业园区进行比较，特色小镇当中的产业具有更加强烈的开放性和系统性，不但能够使用网络来和外界进行连接，还能够将最新的产业以及商业模式引进到小镇当中，从而推动商业生态园区的构建。而且，在小镇的内部还能够使用相关的体制和机制以带动特色产业的发展。更新小镇内部当中的交流机制，让信息和获得的成果更快更迅速地传递和共享。将内部和外部的力量结合在一起，带动小镇当中产业的生态结构构建。

将纵向和横向结合在一起，内部力量和外部力量联合，带动特色产业园区的构建，从而促进特色小镇各项功能的融合。

4 特色小镇投融资模式

4.1 特色小镇融资方式

特色小镇融资必须要建立在项目的基础上，并且考虑到能够获得的收益和偿还贷款的能力，融资在安排方面以及能力方面基本上都表现在将来能够获得的现金流和资产价值上。 按照特色小镇项目对于未来可以获得的收入进行预估，对于能够获得的融资提供担保。不过，融资的规模和成本以及相关的结构与小镇的将来的收益有着密不可分的联系，必须要从各个方面对于小镇的项目进行评估，然后才能够判断出特色小镇融资所需要使用的资金及其融入方法，并且计算出相关的成本。

4.1.1 模式一：融资租赁

融资租赁(Financial Leasing)也可以被叫做设备和现代租赁，主要指的是对于和所有权有关的所有的风险和报酬进行转移的一种租赁方式,如图1所示。

图1 融资租赁结构设计

融资租赁有下面3种方式：第一种是直接融资租赁，使用这种方法能够在短时间内缓解资金方面的压力；第二种是设备公司租赁，主要是用来购买成本比较大的设备的时候；第三种是售后回租，主要是用来购买那些能够获得稳定收入的设备，并且租出去，这样能够使得企业拥有更多的资金，对企业的财务进行更改。

4.1.2 模式二：基金

(1)产业投资基金

产业投资基金具有以下特点：①产业投资的基金必须要有政府来导向；②产业投资基金由政府财政、金融资本和实业资本参与；③具有一定的资金规模差异。

(2)政府引导基金

政府引导基金是指由政府财政部门出资并吸引金融资本、产业资本等社会资本联合出资设立，按照市场化方式运作，带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金。

政府引导基金具有以下特点：

①非营利性。政策性基金，在“在承担有限损失的前提下”让利于民；

②引导性。充分发挥引导基金放大和导向作用，引导实体投资；

③市场化运作。有偿运营，非补贴、贴息等无偿方式，充分发挥管理团队独立决策作用；

④一般不直接投资项目企业，作为母基金主要投资于子基金。

(3)城市发展基金

城市发展基金是指地方政府牵头发起设立的，募集资金主要用于城市建设的基金，如图2所示。其特点如下：牵头方为地方政府，通常由财政部门负责，并由当地最大的地方政府融资平台公司负责具体执行和提供增信。投资方向为地方基础设施建设项目，通常为公益性项目。例如，市政建设、公共道路、公共卫生、保障性安居工程等。还款来源主要为财政性资金，投资方式主要为固定收益，通常由地方政府融资平台提供回购，同时可能考虑增加其他增信。

图2 城市发展基金运营结构图

4.1.3 模式三：资产证券化

资产证券化是指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券(ABS)的业务活动，如图3所示。

图3 资产证券化结构设计

4.2 特色小镇投融资规划

特色城镇的开发是一个非常复杂的工程，需要从系统的工程角度解决融资问题，如图4所示。

图4 特色小镇投融资规划的系统环境

4.2.1 特色小镇投融资规划目标

特色小镇投融资规划的目标包括以下6个方面：

(1)区域规划策略

规划特色小镇的主要功能区“红线”将经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区的落实到具体的地域空间。

(2)土地利用策略

优化小镇的土地配置和土地利用方式，把土地系统为基础的特色小镇环境系统、经济系统和社会可持续发展、协调发展。

(3)产业发展规划

夯实城镇产业基础，根据城镇的特色和优势，发掘城镇特点，把特色产业做成主导产业，把城镇特色和旅游业有机结合。

(4)建设与开发时序

工作内容包括：一、二级土地开发，相关基础设施建设，生态环境保护，人文古迹修复等进程安排。

(5)投融资时序

在设计和开发建设、经营产业有资金需求时，需要调整融资顺序保证融资的可靠性。

(6)收益还款安排

在小镇的经营过程中，回收投资，实现效益，把产业链和旅游经营作为经济增长。

4.2.2 特色小镇投融资规划方案步骤

(1)系统环境

把特色小镇的软、硬件设施和当地的特色进行分析。实事求是，挖掘优点，最终确定小镇的特色产业。

(2)问题界定

界定开发特色产业链与当地现有资源、未来的规划要求、居民社区的功能条件有何主要矛盾的问题。

(3)整体解决方案

在解决主要矛盾对原有系统环境进行重新规划设计，包括：区域规划、土地利用、产业发展、建设与开发时序、投融资时序、收益还款时序等。

(4)细部解决方案

设计目标做成策略，细化解决方案并设立子系统。把子系统结合成总系统。

(5)建立投融资规划模型

把子系统按照解决的时间顺序进行排列，最终形成一个融资规划。

(6)模型修正

进行定量检验，要参考政府部门、有关专家的建议和意见。

(7)部署实施

确定子系统的开发顺序，确定建设运营。

5 结语

特色小城镇发展的过程中，要在PPP模式的基础上积极探索特色小城镇运营模式和制度创新，要把土地运营作为基础，把产业运行作为保障，把资本运营作为核心，以构建产业、文化、交通、生态和人居住的环境作为特色小城镇综合系统为目标，高瞻远瞩地把城镇建设前期发展规划、中期投资开发和土地整理、城市公共基础建设以及后期的相应的产业协调等一系列次元整合，提升目标城市的功能规模和资源价值，最终获取特色小城镇整体资源溢价和投资增值收益。

[1] 盛世豪，张伟明.特色小镇:一种产业空间组织形式[J].浙江社会科学,2016(3):36-38.

[2] 吴一洲，陈前虎，郑晓虹.特色小镇发展水平指标体系与评估方法[J].规划师,2016(7):123-127.

[3] 黄芳芳.以PPP模式打造特色小镇[J].经济,2016(35):68-71.

[4] 邓丽娟.“特色小镇+PPP”模式探索[N].中国联合商报,2016-12-26.

Discuss on the Risk in Public-Private Partnership Projects

HUANGTing

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research,Fuzhou 350001)

This paper analyzed and expounded the PPP model to propel the construction of the small town with beautiful features and characteristics from the aspects of city planning, industry selection and cultivation, investment and financing model, etc. By the perspective of professional PPP consulting services, the article proposed the characteristics of small (city) town in the industrial planning and investment and financing planning proposals.

Small town; Public Private Partnership; Investment and Development

黄挺(1988.9- )，男，工程师。

E-mail:476248807@qq.com

2017-02-17

TU-9

A

1004-6135(2017)05-0110-05