香港特区政府财政政策之演变

戴道华

回归20年，香港特区政府财政先是经历了一个长达6年的调整期，后自2004～2005财政年度开始至今为一个无间断的扩张期，目前的特区政府财政状况和实力可以用稳健和雄厚来形容，在全球也难以复制。

特区政府财政的调整期

如果从剔除价格变化的实质经济增长率来看，回归20年来香港经济仅有两年是实质GDP收缩的，分别是1998年的-5.9%（亚洲金融风暴）和2009年的-2.5%（全球金融海啸）。然而，亚洲金融风暴以及对港元的投机冲击最终令香港的房地产市场出现大调整，住宅楼价指数至2003年7月累计下跌66%。同期港股亦经历两轮大调整，首轮至1998年8月中在特区政府入市干预以对抗国际炒家告一段落，恒生指数调整了61%，次轮港股在科网股泡沫于2000年破裂后直至2003年中从当时的复苏新高回落55%。这两大资产价格的调整一来直接影响来自土地和印花税等政府财政收入，二来令香港陷入长时间的通缩，除了CCPI以外，本地生产总值平减物价指数在1999年至2006年期间持续下跌，导致实质GDP僅在1998年收缩，但名义GDP则在1998年至2003年期间（2000年除外）持续收缩，连带影响了特区政府的其他财政收入。

于是，特区政府的财政收入在回归后首七个财政年度里有三个下跌，其中1998～1999财政年度和2001～2002财政年度的跌幅更逾两成。同时，开支却存在刚性。结果，在七个财政年度里有五个出现赤字，最后三年财政赤字相当于GDP的比率分别为4.8%、4.8%和3.2%。特区政府的财政储备降至2753亿港元。

政府财政的复苏和持续扩张期

2003年起，香港经济持续复苏，实质经济增长率仅在2009年录得2.5%的收缩，该幅度显著轻于1998年的5.9%，另外香港彻底摆脱通缩，2009年的名义GDP仍录得0.1%的正增长。整个经济扩张期香港名义GDP的增长从未间断，经济总量累计扩张了89%；整体住宅楼价从2003年谷底的升幅累计达461%；同期恒生指数的升幅累计也有209%。特区政府财政这十三个财政年度累计的财政盈余高达6784亿港元，财政储备2016～2017年度回升至9537亿港元的记录新高，相当于GDP的38%，尤胜回归初有土地基金一次注资时的33%。

2008～2009财政年度是一个较为特殊的年份，受全球金融海啸的影响，香港经济其实在2008年第四季度便已陷入衰退，历时四个季度，实质GDP增长分别为-2.7%、-7.8%、-3.1%和-1.7%，全年来看则2008年仍有增长，2009年为收缩。另外香港住宅楼市也一度显著调整，住宅楼价指数在2008年下半年期间下跌了17%。然而，这一次源自欧美的金融危机虽然全球性影响较亚洲金融风暴还要大，但就仅是波及香港，加上全球的主要央行同步宽松，香港良好的经济基本因素反而吸引了大量本港资金回流和其他资金前来避险，光是从2008年9月至2009年底，流入香港银行体系的资金就有6462亿港元之多，有别于亚洲金融风暴时的资金外逃。据此，实体经济和楼市的调整与亚洲金融风暴相比可以用短和浅来形容。

2008～2009财政年度政府财政收入是少有地录得11.7%的跌幅，经济和楼市的调整固然有其影响，但另一重要影响因素是由于上一财政年度录得1237亿港元的巨大盈余，政府遂在该财政年度推出众多一次性宽减措施，从而影响了有关的财政收入。但也正是由于上一财政年度打下的雄厚基础，故即使该财政年度政府开支增长34.2%，但年结时仍能录得15亿港元的财政盈余，力保记录不失。

在这连续13年的财政盈余期间，其实并非每一份预算案都预测盈余，其中共7份预算案是预测有轻微至温和的综合赤字，但最终都以盈余作结。从2003年谷底开始复苏至2016年，香港经济总量扩张了89%，同期政府财政储备的增幅则有246%，显著跑赢经济。

全球领先的财政健康度和实力

欧洲主权债务危机于2010年爆发。但无论是在欧债危机爆发期间还是现在，特区政府财政皆是盈余，且负债几乎为零。在IMF的Fiscal Monitor所监察的35个发达经济体当中，2016年政府财政能够录得盈余的经济体共有12个，其中香港的财政盈余相当于GDP4.8%的比率，为第二高，仅次于冰岛的11.3%。而在报告所监察的40个新兴市场和中等收入经济体当中（中东产油国归入这一类别），就只有泰国是录得相当于GDP的0.5%的财政盈余。从综合财政盈余及其持续时间来看，香港的财政健康度在全球可排在三甲之列（其余为挪威和新加坡），因为即使冰岛能够录得比香港更高的财政盈余，可之前它是长年赤字的，其高盈余有其一次性影响因素。

从政府负债来看，香港的财政健康度则可排全球首位。根据金管局的统计，截至今年4月份，特区政府债务余额只有15亿港元，政府担保的债务余额只有278亿港元（来自中小企业信贷保证计划、特别信贷保证计划、中小企业融资担保计划下的特别优惠措施，以及香港科技园公司的商业贷款所作的保证）。特区政府多年来持续取得盈余，累积了可观的财政储备，没有发债融资需要，但从2004年开始，为活跃港元债券市场，特区政府发行了260亿港元政府债券，将于2019年全部到期。另外，特区政府在政府债券计划下所发行的余额逾千亿港元的债券（包括近年来发行的银色债券），以及面值30亿美元的另类债券，有关收入均记于债券基金。即使将之也视作政府债务，它相当于GDP的比率依然是全球所有发达经济体和新兴市场与中等收入经济体当中最低的，不改香港的财政健康度居全球之首的结论。

值得指出的是，新加坡也是长年录得财政盈余的，然而新加坡政府债务相当于GDP的比率在2016年时高达112%，在其他国家早就属危机水平，那么为何新加坡有此特殊财政结构？究其原因，新加坡政府持续发债一是为了发展本币债券市场，二是为其中央强积金和全国退休基金提供投资工具。在此初衷下，新加坡政府债务全部为内债。由于其连年财政盈余，债务比率高就不能解读为风险高了（很多产油国也是财政盈余加一定规模发债的）。据此，其启示是特区政府如要通过发债来有效活跃港元债市，其规模要很大才行（恐怕需要发行数千亿而非数百亿港元债券）。特区政府最后只作有限度尝试，相信是因为一来在联系汇率之下过大的发行量有没有副作用难以预料；二来联系汇率之下港元债等于准美元债，而香港的美元债券市场一向活跃，市场可以接受多大的港元债券市场存在不确定性；三来人民币国际化和香港离岸人民币市场（包括人民币国际债券市场）的发展令香港同时拥有美元和人民币这两大国际货币，发展港元债券市场的紧迫性递减。

严谨的财政纪律

香港领先全球的财政健康度和财政实力是在同样领先全球的简单低税制下取得的，就更不简单。香港只设三种直接税，并设有免税额，分别为：企业利得税最高税率为16.5%，个人薪俸税最高税率为15.0%，物业税率定为15.0%。销售税、消费税、增值税、预扣税、资本增值税、股息税、遗产税一律免征。香港是自由港，除烟草等少量物品外，对入口货物一般都不征收关税，近年亦取消对葡萄酒和啤酒的进口课税。简单低税制意味着政府的财政收入来源不像其他经济体一样多，那么财政纪律的精髓就在于有效控制开支的增长。

对于特区政府财政，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第一百零七条规定：香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。这就是说对于特区政府财政的自我约束要较其他发达经济体严谨得多。而在回归前的最后一份财政预算案，就《基本法》的高要求，这样写道：“量入为出向来是本港处理公共财政的基本原则，本港奉行这原则至少已有五十年。避免预算出现赤字是本港的一贯传统。事实上，过去十年，我们有九年都有盈余。力求政府开支增长与本地生产总值的趋势增长率相称，是本港历任财政司致力奉行的原则。自1991年起计的五个财政年度，政府开支与本地生产总值的实质增幅，同为百分之三十。”到了今年2月份发表的最新一份财政预算案，当中再次重申《基本法》第一百零七条，并指最重要是应使则使并审慎行事，务求在一段时间内保持大体上财政平衡。

《基本法》对于政府财政给出的原则和指引并不应机械地引申为每年都要收支平衡，而财政预算案有赤字预算也非个别现象，尤其是在经济困难时期。特区政府的做法是有意识地在经济低潮中维持原有的开支计划，而不选择削减开支，以免使经济进一步衰退，之后随着经济复苏，在中期内逐步调节这种不平衡的现象，以便开支增长渐次恢复和经济增长相适应，必须在中期内恢复财政平衡。

在2002～2003年度财政预算案中，特区政府认识到当时公共财政出现了结构性问题，遂明确提出在2006～2007年度公共财政的三大目标：综合账目恢复收支平衡，经营账目恢复收支平衡和将公共开支占经济的比重控制在20%或以下。其中后者是前两者达标的保证和基础，辅以经济和资产价格复苏，持续盈余的结果就比收支平衡还要理想。财政预算所编制的是政府开支，而公共开支是指政府开支再加上营运基金及房屋委员会的开支以及由奖券基金支付的款项，在最新一份预算案中，政府开支占公共开支的93%。设立了这样一个量化的约束指标后，除了2003～2004年度香港经济和政府财政陷入低潮以外，就只有2013～2014年度及2016～2017年度两个财政年度超标，而最低的财政年度就低至15%左右，平均起来当然低于20%。难得的是在经济扩张期，也没有显著和长期偏离该指引。

有意见认为，财政预算案经常低估了政府的财政收入，然而财政收入要事前能准确估计就要能够准确预测经济增长率、资产价格及其交投情况等，相信对于香港这个小型开放的经济体而言是不可能的任务。而就算能够准确估计财政收入将有不俗增长（很多时候来自非经营收入，不应转化为经营开支），严谨的财政纪律依然要求公共开支要受到控制在GDP的20%或以下的约束，即开支不能随意增长。特区政府的惯常做法是在某一财政年度录得可观盈余时，会把盈余的相当一部分以一次性的宽减、拨备、注资等方式在未来财政年度使用，这样下一财政年度的政府收入会因此而减少，预算回归平衡。这样，大幅盈余只会影响未来政府的收入，从而避免了带刚性的经常性开支的增加，并且不违反公共开支占经济的比重控制在20%或以下的指引。据此，在某一份财政预算案中低估了的政府财政收入会在下一份预算案得到纠正，其实只是有一个一年的时间差而已。

财政储备水平及其使用

香港金管局最新的外汇基金资产负债表显示，截至今年4月，财政储备账余额有9725亿港元，另外累计盈余有6055亿港元，那么特区政府可动用的财政资源便达到1.58万亿港元，相当于GDP的63%，超过3年的政府开支。不过，该统计尚未扣除无拨备的负债及尚未支付的承担额，这些政府的中长期承担包括逾3000亿港元进行中工程的承担额，以及未来10年政府须支付约4500亿港元的公务员退休金（特区政府于去年曾作估计，全额可达到8000亿港元），另外还有逾千亿港元的政府发债和担保等。当然，财政储备和累计盈余是现金，长远的负债和承担折算成现金时对账面值应该打一个折扣，但即使如此，保守地估算，政府的剩余财政资源是要较账面的1.58万亿港元为少。

再者，香港长远将面对人口老化、医疗和福利开支持续增加，以及应付公营房屋建造工程等财政需求。特区政府于过去数年已把部分财政储备拨作长远开支之用，如设立未来基金；配合未来十年公营房屋供应的目标，已分两阶段注入了727亿港元；预留500亿港元改善市民退休保障；承诺从财政储备拨出500亿港元，待医疗辅助融资的安排落实推行后，用來支持医疗改革的推行；去年施政报告提出为期10年，总值2000亿港元的医院发展计划；计划把该年度的610亿港元盈余用作加强安老和残疾人士康复服务、体育发展、创科发展和青年发展之用等。

综观全球，相信能够持续录得财政盈余、没有负债（更准确来说应该是没有净负债或干脆是净资产）及坐拥财政储备的经济体不多，其财政储备规模一般不对外披露，并不如香港一般透明。从主权财富基金研究所（Sovereign Wealth Fund Institute）所统计的全球最大的主权财富基金来看（资金来源不外乎财政资源和/或外汇储备），主要分两大类，一类是挪威、阿联酋、科威特、沙特阿拉伯、卡塔尔等以丰富石油资源来累积财政资源的经济体，另一类是中国香港和新加坡等没有天然资源、只依靠财政纪律来累积财政资源的经济体。一般而言，他们没有订出什么才是足够或是最佳的财政储备水平，更多是要求每年可动用的财政储备不多于若干个百分点，或是要求政府必须力求收支平衡，避免财政赤字，促进经济稳定及可持续发展等。尽管香港社会对于财政储备如何使用存在不同意见，但就如何使用财政资源而伤脑筋总胜于为如何举债和还债而伤脑筋。（作者单位：中银香港）