浅谈PPP模式在地下综合管廊中的适用性

汪宏玮

摘要：随着我国城市的现代化发展，地下综合管廊的建设消除了传统直埋敷设市政管线的弊端，有利于海绵城市建设，体现了城市建设的现代化、科技化和集约化。本文首先通过对比国内外地下综合管廊建设现状，分析得出我国建设地下综合管廊过程中所面临或即将面临的重大障碍。随后分析PPP 模式是否有利于推动地下综合管廊的建设。最终得出PPP模式能够解决或减少我国在综合管廊建设中遇到的障碍。

Abstract： With the development of urbanization in China， the construction of underground integrated corridor eliminates the drawbacks of the traditional direct buried municipal pipelines， which is conducive to the construction of sponge city， and embodies the modernization， technicalization and intensification of urban construction. This paper firstly analyzes the current situation of the construction of underground integrated corridors at home and abroad， and points out the major obstacles faced by China in the process of building underground integrated corridors. And then it analyzes whether the PPP mode is conducive to promoting the construction of underground integrated corridor. Finally， it thinks that the PPP mode can solve or reduce the obstacles encountered in the construction of integrated corridors in China.

關键词：地下综合管廊；城市发展；PPP

Key words： underground integrated corridor；urban development；PPP

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）20-0059-02

0 引言

综合管廊（“共同沟”、“共同管道”）是建立于城市地下，至少容纳两类城市工程管线的地下城市管道综合走廊。为进一步推进城市综合管廊和海绵城市建设工作，住建部于2016年1月22日组织编制了《城市综合管廊国家建筑标准设计体系》和《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》明确提出推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于高效地利用有限的城市空间，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

采取综合管廊铺设方式，能科学地集合各种工程管线，集中管理管线设施可以延长管道使用寿命，并使得城市的地下空间资源能科学合理的利用，避免宝贵的土地资源无谓流失；且对推动综合管廊建设、对海绵城市建设的可持续发展起到了积极的推动作用；对政府部门的管理职能及建设单位先进建设技术的运用要求更高，促进我国项目管理和建设技术的发展，体现城市基础设施建设的现代化趋势。

1 国内外城市综合管廊现状

1.1 国外城市综合管廊发展状况

目前综合管廊在大部分发达国家已经历了一个多世纪的发展历史，在系统日趋完善的同时其规模也有越来越大。最早建设综合管廊的城市是法国。早在1833年，巴黎为了解决地下管线的敷设问题和提高环境质量，开始兴建地下管线共同沟。紧接着1861年，英国开始建设综合管廊；1893年，德国汉堡也开始了综合管廊的建设活动。

亚洲国家对这一技术的应用相对较晚，如今日本的地下综合管廊系统较为完善。东京自1923年经历过关东大地震之后便开始着手建设用以收容电力、电信、给排水等市政管线的“九段坂”共同沟。到1958年，共同沟的建设规模已全面铺开，1963年《共同沟实施法》正式颁布实施。根据该法规，共同沟建设中一部分建设技术标准、资金分摊与回收等问题在解决方面有了合法依据。共同沟是得到日本法律承认的道路附属物，道路管理部门承担了部分建设费用才得以大规模建造。1991年，日本针对共同构项目设立了专门的管理机构，为该项目的顺利建设提供了保障。如今，在东京的主城区日本桥、银座、上北泽、三田等地下综合管廊，经过若干年的建造，由地下综合管廊组成的网路结构已初具雏形。

可以看出，发达国家已经具备了比较完备的地下综合管廊系统，而一个完备的地下综合管廊系统离不开相应的法律和政府政策支持，离不开具有前瞻性、综合性的整体规划和强有力的管理机构。

1.2 国内城市综合管廊发展状况

在国内，综合管廊已在沈阳、大同、南京、济南以及“北、上、广”等城市得到推广应用，但应用水平仍是初级阶段。1993年上海开始进行浦东新区和张扬路矩形综合管廊的建设。项目包括一条主线和两条支线，全长11.125 km。支线综合管廊囊括了电力、煤气、信息、给排水四类市政管线。中国“硅谷”北京中关村也通过建设综合管廊来集中敷设市政管线，以体现现代化建设要求。

2 PPP模式适用范围分析

Public-Private-Partnership，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全寿命周期合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

2.1 PPP综合管理模式的管理结构十分严谨。它不仅能带来丰厚的社会资本，而且还囊括了出资方的管理节能、创造力、市场约束、行业经验等“附加值”。一是设计、建造、融资、运营、维护各环节捆绑，通盘考虑带来的成本节约和效益提升；二是引入私人部门伴随而来的市场监督；三是公共部门提出要求、私人部门设法实现，公私双方各尽所能，风险和职能合理配置带来的服务质量改进；四是公私双方长期合作互动、互相学习带来的社会管理模式的变革。

2.2 PPP项目适合期限较长但具有稳定现金流的适合长期投资的微利项目。由于项目识别和招标阶段手续费高，PPP的适用有一定的门槛，并不适合小项目。PPP项目往往有回收期长、现金流稳定等特点。为保护公众利益，也为了PPP健康发展，必须合理确定项目收费和收益。

2.3 PPP模式强调共担风险。目前政府推广的PPP，第三个P（partnerships）的重要含义是风险共担——将特定的风险分配给最善于管理这种风险的一方，大大减小了总项目风险产生的几率。

由以上三点分析得出，PPP融资方式可以为期限较长但具有稳定现金流的微利项目筹集建设资金。且拥有严谨的管理模式，可以降低项目风险，使用最少的资源获得最大的社会利益与经济利益。

3 PPP模式在综合管廊建设中的适用性分析

3.1 我国综合管廊建设难度分析

对比分析国内外综合管廊发展状况可以看出，相对于国外综合管廊建设体系已经十分成熟，我国现在综合管廊的建设还处于探索阶段，各地综合管廊建设规模不大，还处于试验阶段。相关的配套措施也并没有完善，大部分计划建设的综合管廊项目几乎全部安排在城市新区以期减少前期建设成本和建设困难。

具体表现在以下几点：

①综合管廊的建设及管理是一个复杂的系统工程，前期投资巨大，而投资回收期长。主要因为综合管廊要考虑到远近规划相结合，预留合理的出人口和可供长期扩展的余地，确定合理科学的建设目标十分困难。地下综合管廊都是按照使用世纪工程的标准进行设计的，其节约效益只能体现在过程中，所以实现地下综合管廊的经济效益和社会效益是一个需要长期坚持的项目。

②综合管廊的建设对前期规划和建设期施工、管理技术要求极高，急需引入先进合理的技术。综合管廊需要容纳多种管线，且各管线空间接近，微小失误就有可能对整个项目影响极大，即建设期对管廊施工设计及施工管理要求极高。

③综合管廊建设资金难筹，协调入廊管线单位难度较大。综合管廊的社会利益远大于经济利益，是半公益性设施，投资获利小，如果没有政府相关部门扶持配合，几乎不会得到社会企业的青睐。在综合管廊的使用和管理方面相应法律法规并不完善，没有合理的利益与责任分配，明显的经济利益不够明朗。使用传统的管线直埋方式铺设的管道由不同性质管线部门管理经营，协调入廊相对困难。对于入廊管线单位来说，加入地下综合管廊，在短期内来看并没有很明显的效果，而长期效益要在未来很长一段时间后才能逐渐实现，使得各管线单位对综合管廊的建设积极性不高。

3.2 综合管廊建设难度与PPP模式适用范围对比分析

综合管廊的建设对前期规划和建设期施工、管理技术要求极高，是一个复杂的系统工程，导致其前期需大量投资，建设资金难筹；另综合管廊投资回收期长，短期看不到实际经济利益，使得协调入廊管线单位难度较大。即综合管廊的建设是一个前期投资巨大，项目运营期长，拥有微小稳定经济利益，但社会利益巨大的半公益项目；它是对施工、管理技术要求极高的高风险基础市政建设项目。

PPP融资方式则可以为期限较长但具有稳定现金流的微利项目筹集建设资金，拥有严谨的管理模式，可以降低项目风险，使用最少的資源获得最大的社会利益与经济利益。

由此得出综合管廊的建设项目性质上基本符合使用PPP项目的条件，使用PPP项目也有可能降低综合管廊建设所产生的风险和成本，创造更大的社会利益与经济利益。

4 结语

结合PPP模式，如果合理对项目进行设计，在多方面的支持下，地下综合管廊也是收益长期稳定的好项目。考虑地下综合管廊项目的主要特点，可以对PPP模式进行修改，例如延长PPP模式的合作周期；由政府向公司服务，采取政府直接付费方式；政府出台政策强制入廊等。

相信随着地下综合管廊建设的推行，将会出现更多的具有代表性的案例，可以修改出更合适的PPP模式帮助综合管廊的建设，这样毫无疑问会对我国城市化进程的发展起到极大的促进作用。

参考文献：

[1]张健轶.基于福州地区综合管廊建设与管线直埋辅设的成本费用比对[M].经济·管理·综述，2016（4）.

[2]徐纬.从规划设计角度提高地下管线综合管廊综合经济效益浅析[J].城市道桥与防洪，2014（04）.

[3]尹涛.财政部要求借PPP模式加速发展公共事业[N].中国证券报，2004年1月15日.

[4]住房和城乡建设部关于印发城市综合管廊和海绵城市建设国家建筑标准设计体系的通知，2016年1月22日.