波兰煤矿安全监察制度及其启示

代海军

(1.北京理工大学法学院，北京市海淀区，100081；2.国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)



波兰煤矿安全监察制度及其启示

代海军1，2

(1.北京理工大学法学院，北京市海淀区，100081；2.国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)

波兰煤矿安全和职业健康状况居世界领先水平，主要得益于其不断优化的法律体系、独立垂直的监管模式、严密高效的行政执法和应急救援机制。这些经验值得中国在推进矿山安全监管监察体制改革过程中借鉴。

煤矿安全 法律体系 监察机构 行政执法

波兰采矿业历史悠久，煤炭资源丰富，储量约为454亿t。2015年波兰煤炭产量为5370万t，居欧洲第2位、世界第9位。波兰煤矿职业安全与健康水平居世界前列。据统计，2013-2015年，波兰煤矿死亡人数分别为15人、20人和13人，百万吨死亡率分别为0.11、0.15和0.10，远低于中国的平均水平。通过对比中波两国煤炭资源状况、采矿技术水平、法律体系、监管体制，可以看出，除了煤矿数量、资源禀赋差异等客观因素外，波兰良好的安全状况主要得益于矿山安全与健康工作法治化程度较高、国家监察机构对煤矿安全与职业健康一体化监察等主观原因，这恰恰是中国在推进矿山安全监管改革过程中需要借鉴之处。因此，本文从这一角度对波兰煤矿安全与健康监察制度进行考察，并分析提出可供中国借鉴的经验。

1 波兰煤矿安全监察主要立法

早在1528年，波兰就颁布了第一部矿业法，规定了上西里西亚地区(the Upper Silesia Region)采矿业的组织制度。目前，波兰煤矿职业安全与健康的法律体系由3个层面组成：欧盟相关指令、波兰国内矿业法以及关于煤矿安全的特别规定。

1.1 欧盟相关指令

作为欧盟成员国之一，波兰法律大部分依据欧盟相关指令制定和实施。在采矿业方面，欧盟先后制定了改善采矿业工人职业安全与健康的一系列指令，见表1。这些指令规定了职业安全与健康的最低要求和基本原则，各成员国必须将其转化为国内法。

表1 欧盟关于采矿业职业安全与健康的相关指令

1.2 波兰矿业法

2011年6月9日，波兰颁布了新的《地质与矿业法》(the Geological and Mining Law of 9 June 2011)，并于2012年1月1日起正式实施(1994年《地质与矿业法案》同时予以废止)。

新法共十三部分227条，比1994年《地质与矿业法案》增加68条，篇章结构见表2。主要内容包括：规制矿业勘探开采等活动、维护公共安全、加强环境保护以及保障矿工职业安全与健康。新法强化了企业采矿作业方面的主体责任，包含要求企业建立采矿计划和救援队伍、加强矿工安全培训、评估和记录职业安全与健康风险等内容，同时强化了采矿业的安全监管，设立了常设性的矿业安全监察机构并明确其职责。此外，新法还进一步加大了处罚力度。

1.3 波兰煤矿安全特别法

在煤矿安全方面，波兰原工业和贸易部制定了一系列涉及职业安全与健康、矿山救护、地质与采矿方面的实施细则。例如《地质与采矿法实施细则》包括：露天矿安全与特殊火灾防治细则、地下矿安全与特殊火灾防治细则等。其他涉及煤矿安全的法规还有：国家矿业监察局制定的《环境危险评价和矿床分级细则》；原工业和贸易部制定的《采矿业爆破器材使用细则》、《矿山特殊救护队的组织、任务、和装备及救护行动细则》以及《管理、安监人员资格和采矿地质人员资格准则》等。此外，国家矿业监察局还制定了专门的《矿山生产计划条例》，要求煤矿每项开采计划都应报送国家矿业监察局审批。

表2 波兰2011年《地质与矿业法》结构及内容

2 波兰煤矿安全监察机构及其职权

波兰矿山监管机构主要是环境保护部(The Ministry of the Environment)和国家矿山局(State Mining Authority，简称SMA)，前者负责对矿山执行《地质与矿业法》有关地质活动的监督，包括矿山地质工程设计和地质文件编制等，后者为矿山安全职业安全与健康的监察机构。

2.1 国家矿山局

第二次世界大战前和战后初期，波兰煤矿安全形势严峻。1954年，波兰政府做出决议，将负责矿业安全的监察机构从产业部门(主要是当时的采矿和冶金部)中独立出来，成立国家矿山局，隶属于部长会议，负责包括煤矿在内所有矿山的安全监察工作，总部设在卡托维兹。组织机构如图1所示。

图1 波兰国家矿山局组织机构图

依照2011年《地质与矿业法》，国家矿山局主要职责有7项：工业安全、消防安全、应急救援队伍、开采过程中资源储量管理；矿物开采过程中的环境保护、采矿损害预防和矿山的建设和关闭退出，其中包括土地复垦和采矿后土地的开发。其权限包括：在技术专家配合下，携带必要设备，随时进入煤矿企业进行安全检查；全面检查和评估煤矿隐患排查和控制情况；询问相关人员；检查煤矿特种作业人员相关资质；收集有关数据、样品或资料并要求企业提供书面信息，当发现可能危及矿工生命、健康或对环境产生直接影响的情况，发出监察指令或进行行政处罚；必要时，可以寻求警察的协助。

2.2 地区办事处

国家矿山局实施垂直管理，下设10个地区办事处和一个负责管理机械设备测试的采矿专家办公室。地区办事处分别设在：格里维策地区、卡托维兹地区、凯尔采地区、克拉科夫地区、克劳什诺地区、卢布林地区、波兹南地区、雷布尼克地区、华沙地区和弗罗茨瓦夫地区。国家矿山局及其下属地区办事处共有517人，其中360人是技术检验专家。

3 波兰煤矿安全监察行政执法经验

3.1 强化事前审批

根据波兰法律，矿山生产计划、矿区开采设计、矿山中使用的机器、设备、材料和爆破器材等特种作业，必须经过国家矿山监察机关审批。矿山生产计划内容包括：矿山管理机构及人员情况；确保公共安全和消防安全得到保障；保障矿区周边居民健康与安全；合理开采矿产资源；对建筑物和环境保护措施。

3.2 实施计划监察

地区办事处要制定年度监察计划，并报国家矿山局批准后执行，包括3种形式：一是有限监察，预防性控制措施，其中一些需要调查和详细检查；二是复查，主要针对检查后发现有严重违规的企业；三是专项监察，重点检查可能具有现实威胁或雇主已申请更改采矿作业计划的情况。地区办事处每年都会派监察员小组对每个矿山应急培训救援活动开展监督和评价，以评估每个矿山企业的救援设备。地区办事处共有4个级别的监察员，在每次执行监察活动前，通常会向企业出具书面通知。

3.3 违法行为处置

按照2011年《地质与矿业法》规定，波兰矿山监察执法人员发现企业违法行为时，有权采取以下措施：一是责令改正违法行为；二是在可能造成煤矿及其矿工、公共安全或环境紧急危险的情况下，命令全部或部分暂停采矿活动或设备运行，并确定恢复条件；三是采取必要的预防措施，包括将具体问题提交给国家矿山局咨询委员会审议；四是对违法企业及相关管理人员实施行政处罚。这也是矿山安全监察机构经常采取的手段。根据2011年《地质与矿业法》第175条的规定，对于发现有可能造成生命、人类健康或矿山危险的方式采矿等违法行为，矿山监察机构可以对企业主处以上一年收入的3%(最高不超过50000兹罗提)、对矿长处以其月工资的300%(最高不超过5000兹罗提)的罚款。

3.4 矿山救援和事故调查处理

波兰对矿山救援工作极为重视，早在2002年6月就颁布了《矿山救援规程》，详细规定了矿山救援组织的性质、职责、管理、技术装备及救护行动的程序和安全保障等。波兰矿山救援工作主要由国家矿山救援中心(包括救援中心、救援分站)、矿业企业救护站和其他矿山救护组织完成。国家矿山救护中心的职能是救护与培训，分站设置以30 min到达出事地点为原则。救援中心拥有194名职员，其中113人在现场(即矿山救援分站)工作。

在煤矿发生危险事件、事故或自然死亡事件的情况下，国家矿山局负责组织调查事故发生的事实和原因。根据事故等级或复杂性等方面的需要，特别是在集体事故、灾难或危险事件的情况下，事故调查处理将由国家矿山局局长办公室主任负责。如有必要，国家矿业管理局局长将依法组建一个特别调查委员会，负责调查事故的原因和相关情况。

4 对中国的启示及建议

4.1 调整矿山安全监察机构设置及职能

波兰政府对矿山实施垂直管理，国家矿山局负责对矿业安全、矿工职业安全与健康、开采期间的矿产资源管理和环境保护等实施全面监管，采取的是大部制的管理体制，体现了既管行业又管安全、既管安全又管职业健康、既管生产又管环保的思路。波兰的经验对于中国下一步研究探索积极推进大部门体制改革具有借鉴意义。

从现阶段中国实际看，可以先尝试从推进煤矿和非煤矿山统一监察入手。目前中国煤矿安全监察实行的是垂直管理，并形成了国家监察、地方监管、企业负责的工作格局，非煤矿山安全监管则实行的是分级管理。这一矿山安全监管监察体制是在上世纪90年代末形成的，有其历史合理性和现实有效性。但从长远来看，也存在一定弊端。煤矿和非煤矿山都属于矿产资源开采行业，有很多行业共同点，不宜长时间将其割裂为两种监管模式。建议借鉴波兰做法，在国家煤矿安全监察局基础上组建国家矿山安全监察局，并按矿山区域分布情况，设置一定数量的区域性监察分局，实行垂直管理，提高监察的权威与效率。

4.2 推进煤矿职业安全与健康统一监察

职业安全与健康统一监察不仅是波兰的经验，也是当今世界的普遍做法。一方面，建议在修改《矿山安全法》时，将《职业病防治法》有关制度吸纳进来，制定统一的《矿山职业安全与健康法》，整合现行安全和健康许可、处罚、强制等方面的法律制度。同时，在时机成熟的条件下，整合《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《安全生产许可证条例》等法规内容，制定统一的《煤矿职业安全与健康条例》。另一方面，推进监察执法的融合，如在煤矿现场检查环节，由监察员对煤矿企业执行《安全生产法》、《职业病防治法》等有关情况，实施统一检查。

4.3 提高煤矿准入门槛

同欧盟许多国家类似，波兰对高风险行业和特种作业人员均实行严格准入，采矿活动则采取公共安全、职业健康、环境保护一体化审批。相比之下，中国目前对同一事项不同环节设定审批，不仅程序上较为繁琐，且前后提供的材料还有许多重合之处。有必要学习借鉴波兰经验，改变目前在安全生产行政审批制度改革过程中不区分具体情况，简单地实行取消、下放的做法。同时进一步简化许可程序，如将煤矿安全生产“三同时”审查与职业健康“三同时”审查，整合为煤矿职业安全与健康“三同时”审查，减少许可环节和相关资料重复提交程序。

4.4 重视行政执法的技术支撑

在对煤矿实施现场检查时，波兰监察员可以聘请专家和辅助人员随行提供支撑。国家矿山局建立了360人的专职技术专家队伍，这些专家主要负责技术监察，包括矿山的设备设施、安全报警系统、通风系统、供电系统等。建议借鉴波兰经验，通过政府购买服务等方式，加强监察执法技术支撑。建议由国家负责矿山安全监察机构牵头，研究制定煤矿职业安全与健康领域政府购买服务的协议格式文本，并对聘请技术专家的具体职责、有关待遇、考核监督等方面做出明确规定。

4.5 完善矿山应急救援体制与政策

与波兰相比，中国现行矿山应急救援体制不够完善、应急救援基地布局不合理、救援力量仍较薄弱等问题较为突出，有必要改革现行管理体制和职能定位，赋予矿山应急救援组织行政管理职能，加强国家矿山救援基地和区域性的综合基地建设，实现区域化应急救援资源共享，提高应对特别重大、复杂矿山事故的能力。此外，建议借鉴波兰矿山应急救援社会化发展的经验，研究制定并完善矿山救护队社会化服务的政策措施，建立国家、地方、企业对矿山应急救援建设的投入机制和保障措施。

4.6 强化法律责任，提高违法成本

波兰2011年《地质与矿业法》规定，涉嫌煤矿安全生产犯罪，不以造成人身伤亡或财产损失的实际结果发生为前提，并区分故意和过失两种不同的情形，分别给予违法行为人罚款、限制自由或1～2年不等的监禁。建议借鉴波兰立法经验，将煤矿制作假图纸、造假密闭等严重违法行为，纳入刑罚调整的范围，采用独立性的散在型立法模式。同时，将违法者主观恶意作为量刑的重要因素，从法律制度设计上引导煤矿企业自觉守法。

[1] BP. BP世界能源统计年鉴2016年中文版 [EB/OL]

[2] A Linpinskil，J Otto. New Polish Mining and Petroleum Legislation [J]. Journal of Energy & Natural Resources Law, 1996(3)

[3] 彼德·布卡勒斯基. 波兰国家矿山局的安全职能[J].现代职业安全，2003(3)

[4] 孙洪灵.波兰矿山监察机构的地位与职能 [J].中国煤炭，2001(2)

[5] 代海军.安全生产行政执法与刑事司法衔接研究——基于实体法的分析 [J].河南财经政法大学学报，2017(3)

(责任编辑 陶 赛)

Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system

Dai Haijun1,2

(1.School of Law, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China；2.National Institute for Occupational Safety， Chaoyang， Beijing 100029， China)

The occupational safety and health of Polish coal mines keeps first-class in the world，which depends largely on four factors: continuously optimized legal system, independent and vertical safety supervision model, tight and efficient administrative law enforcement and emergency rescue mechanisms. China can learn and draw lessons from the Polish experience and then improve Chinese coal mines work safety in the process of mine safety supervision system reform.

coal mine safety, legal system, supervisory organization, administrative law enforcement

代海军. 波兰煤矿安全监察制度及其启示 [J]. 中国煤炭，2017(6)：151-154，159. Dai Haijun. Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system [J]. China Coal，2017(6)：151-154，159.

TD76

A

代海军(1977-)，男，安徽濉溪人，北京理工大学法学院博士研究生，国家安全生产监督管理总局信息研究院法律研究所副所长，主要从事安全生产法、煤炭法方面的研究。