多元化环保投融资运行机制研究

李晓云

摘要：随着茂名市经济的发展，环境污染日益严重，虽然近年来茂名市政府已经越来越重视环境污染问题，茂名市污染企业也积极采取措施改善环境，并取得了一定的成果，但是环保资金仅仅来源于地方政府和污染企业是无法满足环保产业发展的需要，必须发展多渠道的环保资金融资模式才能解决问题的根本。文章根据茂名市环保产业投融资目前的状况，探索分析茂名市环境保护产业投融资体制的构建以及模式的选择，以便能够帮助茂名市解决当前环保资金短缺的难题。

关键词：环保投融资；循环运行机制；茂名市

一、引言

广东茂名市是中国重要的石化基地，自2011年起，茂名市已经具备每年2550万吨炼油能力。2014年，全市完成生产总值2349亿元，GDP连续14年居粤东西北首位。然而随着工业经济的发展，长期无约束地大量消耗资源，排放工业废水、废气以及固体废弃物，茂名市面临严重的环境问题。虽然近年来茂名市政府已经越来越重视环境污染问题，和石化企业积极采取措施改善环境，并取得了一定的成果，但是环保资金仅仅来源于地方政府和污染企业是无法满足环保产业发展的需要，必须发展多渠道的环保资金融资模式才能解决问题的根本。

关于环保投融资的研究，国外最早可以追溯到20世纪40年代，随着工业经济的发展，生态环境被破坏的越来越严重，苏联经济学家斯特鲁密林提出了要把生态环境、资源和经济发展结合起来的观点。西方国家为解决环保投融资问题，事实上颁布了很多政策，如德国在80年代就开始收取“污水费”，1999年开始实施绿色税收，为保证环保资金的来源，德国还成立了世界第一个环保政策性银行。要理解环保投融资，首先要知道投融资是包含了投资和融资的合称。环保投融资即包含了环保投资和环保融资两个方面。而目前广泛为我国所接受的环保投资概念的观点是“投资说”。我国张坤民教授（1992）将环保投资定义为“环境保护投资是社会各有关投资主体从社会的积累基金和各种补偿基金中，拿出一定数量用于防治环境污染、维护生态平衡及其相关联的经济活动，其目的是促进经济建设与环境保护的协调发展，使环境得到保护和改善。”在此基础上，彭峰（2005）进一步将环保投资界定为“国家政府、企业、团体法人或居民个人等环境保护投资主体为了获得环境、社会、经济效益将资金投入环境保护事业增加资本或资本存量，保护和改善环境，防治环境污染、维护生态平衡，促进环境、社会和经济可持续协调发展的一项经济活动。”彭峰对环保投资的界定将环保机制的模式更加多元化，为环保产业的发展指明了方向。本次项目研究则更倾向于彭峰所下的定义。环保融资是指为了改善环境，防止污染，维护生态平衡而进行的资金筹集的过程。环保融资就是为了环保投资，所以两者很难明确区分，也就逐渐有了“环保投融资”的概念。综上所述，环保投融资是环保投资和环保融资相互结合相互交叉的一个过程。

本文以茂名市环境保护投融资体制为研究重点，根据茂名市环保产业投融资目前的状况，结合国内外环保投融资的经验模式，运用可持续发展理论、环境经济学理论、环保产业发展的动力机制理论等理论，采用比较研究和问卷调查的方法，探索分析茂名市环境保护产业投融资体制的构建以及模式的选择，并针对茂名市的具体状况提出建议和对策，以便能够帮助茂名市解决当前环保资金短缺的难题，并进而能在改善环境的基础上更促进环保产业的发展。

二、茂名市环保投融资现状分析

茂名市是一座以石油化工产业为基础的工业城市，石油化工产业的发展带动了城市整体经济的发展，但同时石油化工企业带来的三废污染也日益严重。虽然近年来政府也开始重视环境的治理，但是环保投融资的力度，环保产业的投资发展还远远没有跟上经济发展的脚步。本文从茂名市的环保投资总量和投资结构状况对茂名市近几年的环保投资状况进行分析。

（一）茂名市环保投资总量状况

通过对茂名市2010～2015年环保产业投资总额的数据分析（如表1所示），我们可以知道茂名市这六年来累计为环保产业投入了39.4亿元，约占茂名市GDP的0.32%。从表1中可以看出，虽然2010～2013年环保投资额是上升缓慢的，但到2014年，茂名市认识到环保的重要性，大大增加了投资额，所以说茂名市的环保投资额总体来说是逐渐上升的，到2014年急剧上升，到2015年的投入到达13.45亿元，几乎相当于2010～2013年投资的总和，由此可见近两年随着中国环保产业的加速发展，茂名市对环保的重视程度也得到了极大的增强。

（二）茂名市环保产业投资结构

茂名市的环保产业投资结构主要分为三个部分，第一部分是城市环境基础设施投资，第二部分是工业污染防治投资，第三部分则是生态建设与保护。从2010～2015年茂名市的環保投资总额的变动可以看出，茂名市近两年的环保投资额度是快速提升的，而从表2可以知道投资的增加主要是加大了工业企业防治污染的投资力度，也因此进而拉动了相关环保产业的市场需求，从而调整了环保产业结构。

从表2茂名市的环保投资结构中可以看出，茂名市的环保投资重点从早几年的生态建设与保护转移到了工业企业污染防治上，在工业污染防治的投入占到了环保总投入的48%，接近一半，尤其以近两年的增长速度最快，从2013年的16.8%增长到2014年的53.2%，投资额从2013年的6247万元激增到2014年的6.61亿元。而生态建设与保护的投资比重从早几年的60%多下降到近两年的10%～20%，可是比重虽然下降，投资金额却是逐年有所上升的，从2010年的4455万元上升到2015年的2.17亿元，投资金额也是得到了一个飞跃；环境基础设施的投资比重虽然没有工业企业污染防治的比重上升的那么多，却也是较大幅度上升了，从2010年的7266万元到2015年的4.26亿元，充分表明了政府对这一块产业发展的重视已经大大提高。

通过上述数据分析，说明随着茂名市环保投资额的巨幅增加，我们能够清楚的看到，茂名市的环保产业发展规模在近两年是在快速扩展的，环保产业的的发展前景绝对是向上而非向下的。

（三）茂名市环保产业融资现状

中国目前的环保资金主要来源于政府资金，其渠道有财政拨款、发行国债、使用者付费和排污收费，而企业的自筹环保资金则主要投资于工业污染防治，其他的私有部门和市场化投融资方式在发展中，还没能成为主流环保投融资方式。在这样一个大环境下，茂名市的环保资金主要来源于政府用于环保建设的财政资金、环境税收、排污费收入、使用者收费等渠道，还有一部分则来自于企业自筹资金用于企业污染防治投资。除此以外，其他机构在环保资金融通方面起的作用比较少，只有个别的金融机构为环保产业提供一些有限的商业贷款。

总体上来说，茂名市的环保资金来源非常单一，对政府的依赖性非常强，而对于其他形式的资金融通还远远没有重视、发展并加以利用，因此，茂名市的环保资金融通机制的建立和发展还有很大的空间。

三、茂名市多元化环保投融资运行机制的设计

从国外的环保投融资经验数据里得出，环保投资资金占GDP比重至少达到1%～1.5%时，环境污染才能基本得到控制，环境状况才能基本达到标准，而要让环境状况得到改善提升，投资额则必须达到GDP的2%～3%。而从上面的分析数据可以知道，茂名市的环保投资额虽然在近两年上升幅度很大，可是占GDP比重最高才达到0.55%，距离最低标准的1%还差将近一半，可见茂名市的环保投资额还是处在很低的水平，环保资金缺口还很大，环保产业发展所需的投入还远远没有得到满足。总而言之，随着经济的日益发展，环保产业的发展是迫不及待的，因此环保资金的需求也是迫在眉睫需要解决的问题。

从前面茂名市环保投融资现状可以看出，茂名市的环保资金缺口之所以那么大，主要原因是茂名市环保资金投融资机制过于单一，使环保产业的发展受到了很大的限制，想要解决这个问题，笔者认为应该建立一个环保多元化的投融资循环运行机制，不仅投资主体多元化，还要相应的融资渠道多元化。如图1所示。

（一）推动投融资主体的多元化

从上文数据可以看出，茂名市的环保投融资主体还是政府，市企业则是发挥辅佐作用进行污染防治，而其他投融资主体却几乎不曾出现。而目前的投融资资金缺口很大，单靠政府和市工业企业的资金根本无法满足这一缺口，我市应该通过市场化融资引入不同的投融资主体，通过多种投融资渠道，引导各种资金进入本市环保市场，大力发展环保产业。如图1所示，项目融资的主体可以是各种类型的企业包括外企，而募集式融资则是面向社会个人和企业的闲散资金，政府只要能制定相关监管制度就可以通过不同的投融资渠道引入不同的投资主体，从而能更好的解决环保资金的短缺，促进环保产业发展的问题。

（二）建立投融资多元化渠道

1. 政府投融资。政府投融资包括利用政府环保财政预算资金和政府环保征缴税款。政府环保财政预算资金主要来源于政府用于环境治理与保护的专项预算资金，从茂名市的数据可以看出，近两年的环保政府财政投入不管从支出的绝对额还是比重都大大上升了。政府环保征缴税款主要包括以下税费的征缴：（1）排污费。排污费的征收是根据“污染者付费”的原则，根据污染者对环境的污染程度由政府进行征收一定费用，这是环保资金来源的一条重要的渠道，并能借此使企业顾忌要征缴的费用而不得不想方设法减少污染。（2）环境税。应该借鉴西方国家的经验，按照“谁污染，谁付费”的原则征收环境税。环境税涉及的范围应该包括水污染税、大气污染税、农业污染税、固体废弃物税以及能源消耗税等等。我国目前还没有制定明确全面的环境税，事实上环境税的实施，一方面能兼顾环保的多个领域，在监管的同时能形成环保产业的一大资金来源，另一方面利于政府对企业实施税收减免等政策，促进企業对环保的重视程度。而环境税税率还可以根据实际污染的程度、耗用的自然资源的珍稀程度来设置。把税收跟环境生态保护紧密结合起来，大力促进环保产业的发展。（3）使用者付费。目前我国也有利用“使用者付费”原则进行污水处理费和垃圾处理费的征收，这部分收入也确实成为环保资金的一个来源。但是显而易见的，这个范围太狭窄，远远没让“使用者付费”达到效益最大化。笔者认为，应将这一原则广泛应用于使用有污染性、消耗稀缺能源性的物品的消费者，在购买这些物品时要额外征收处理费，一方面增加环保收入来源，另一方面抑制消费者购买这些污染型消耗稀缺能源型的物品，促使他们转向环保物品的使用，从而最终大大促进环保产业的发展。

2. 市场投融资。市场投融资包括环保项目融资以及环保募集式融资。环保项目融资包括以下几种形式：（1）BOT运作模式。这是一种新的融资模式，主要应用于环保基础设施建设项目的资金融通。即政府提出项目，寻找有合作意向的企业，跟企业签订合同，由企业出资建设，并享有合同所规定的若干年的收益经营权，经营期届满则要无偿把整个项目设施归还政府的一种融资模式。这种融资方法一般都要求经营期限较长的项目，以利于资金回收能得到保证，增加对企业的吸引力。（2）TOT运作模式。TOT也是一种新型融资模式，同样是政府提出项目，寻找企业进行投资，只是项目建设仍然是由政府进行，建成后给予企业一定的经营年限，经营期满后企业无偿转交给政府。这种模式等于是企业出资租赁建成的项目的经营权的一种融资模式。（3）引入外资。随着经济市场越来越放开，对外资的引入也是越来越多机会和渠道，我们可以根据项目引入外商的直接投资，也可以凭借项目的环保性质寻求国外金融机构的贷款支持，还可以寻求世界环境专项基金的援助支持。环保募集式融资主要包括以下几种：（1）彩票融资。彩票是为公益事业进行融资的一种具有博彩性质的工具。我国现在有福利彩票、体育彩票、足球彩票等，发行彩票所筹得的资金分别用于福利、体育和足球等公益事业。而生态环境的保护显然也是公益事业之一，发行环保彩票，为环保产业筹措发展资金，无可厚非。而国家已经成功发行了那么多种彩票，遵循已有的成功模式增加环保彩的发行是完全可行的。（2）基金融资。环保基金的设立应该由政府有关部门牵头，由政府财政部门对基金进行监管，对基金的风险和收益进行管理，尽量降低风险提高收益，以吸引更多的投资者对环保基金的投资。（3）债券筹资。应该在政府的监管下，允许一些大型企业尤其是国有企业为环保项目发行债券进行融资，债券融资相对于股票融资而言，资本成本低，虽然风险较高，但项目由政府监管支撑，相应能降低一些风险。（4）股票融资。随着经济发展，环境遭受破坏的程度越来越大，环保引起了大家的关注，公众关注度越高，那么环保产业就越受青睐，那么环保企业上市融资自然就越受瞩目，因此通过股票进行环保资金融通也是一个不错的选择。

茂名市的环保资金的不足严重制约了茂名市环保产业的发展。茂名市要解决这一问题，必须改变现在以政府为投融资主体的模式，建立一个投资主体多元化的机制，即大力引入国内外企业进行环保项目的建设经营，同时积极开设多元化投融资渠道，根据本市的各方面条件，笔者认为着重点在于“使用者付费”的新型领域的开拓、彩票融资的建设以及BOT、TOT的运用，总之要做到多方面多层次地筹集环保资金，尽快加大环保产业的发展步伐。

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*本文系广东省哲学社会科学规划项目（GD15XGL25、GD14XGL52）、茂名市软科学计划项目（2012B01073、201517）阶段性研究成果。

（作者单位：广东石油化工学院经济管理学院）