日本市郊轨道交通发展模式

蒋俊杰

(北京交通大学经济与管理学院， 北京 100044)

日本市郊轨道交通发展模式

蒋俊杰

(北京交通大学经济与管理学院， 北京 100044)

日本轨道交通在世界处于领先地位，其市郊铁路在城市轨道交通中更是占据重要比例。分析日本的市郊铁路建设与经营模式，将其取得成功的原因归纳为3个方面： 1) 经营主体多元化； 2) 主动创造交通需求； 3) 土地综合开发与主兼业经营策略。通过对日本的分析，希望可以为我国市郊铁路的建设发展提供借鉴，同时引发对如何利用民间资本参与基础设施建设、运营的思考。

轨道交通； 市郊铁路； 卫星城； 日本

面临着交通压力的日本东京，在城市轨道交通方面具有领先地位。东京都市圈44.16%的出行由市郊铁路提供，其日客运量达到近3 000万人次[1]。日本的轨道交通长期以来形成了独具特色的“日本式铁路经营”[2]，其中日本民营铁路在日本城市近郊乃至城际交通中一直发挥着重要的作用，同时日本的轨道交通经营模式是有效利用民间资本进行城市开发的典范。

1 文献综述

目前,对于市郊铁路并没有明确统一的概念，各路学者虽然有不同的表述，但其本质基本相同。秦永平[3]认为市郊铁路是中心城区至其管辖的次级城镇、卫星城镇、市郊村镇的铁路(有些也可以叫城际铁路)，一般只承担客运，站间距几千米，客车行车速度120～200 km/h，可以引导居民和产业向城市中心外迁移，降低中心人口密度,促进新城发展。徐行方等[4]认为市郊铁路作为城市轨道交通系统的重要有机组成部分,为城区及市郊地区或卫星城之间提供铁路客运服务,可满足通勤、通学和城市及郊区之间居民往来的需要。综合各学者观点，本文的市郊铁路定位为城市轨道交通的一部分，是服务于郊区和城市中心承担大运量客流，以通勤、通学为主要目的的轨道交通方式。

由于我国轨道交通正处于建设的发展期，不少学者研究了市郊铁路与城镇化建设相结合的问题。林仲洪[5]提出走中国特色城镇化道路，对城市交通发展提出了新的要求，建设市域客运铁路是城市交通发展的新模式，符合中国特色城镇化建设需要，有利于转变铁路发展方式、推进铁路投融资体制改革，具有良好的社会效益。应江黔[6]论述了国家铁路在城市交通发展与城市开发中的主体作用，认为国家铁路应充分利用既有铁路资源，积极参与城市铁路与城市及市郊一体化开发。赵坚[7]指出城市在大规模建设轨道交通时主要修建地铁而忽视了通勤铁路的建设，这样的发展将会拖累中国的城市化进程，因而发展轨道交通应该包括通勤铁路(市郊铁路)。以上这些学者在讨论轨道交通建设与城市发展的关系时，均将日本的轨道交通模式作为成功范例，但没有进行较为具体的分析。

对日本轨道交通的研究多集中在其多元经营模式，如孙志毅[8]在探讨日本铁路经营模式时指出，日本大城市圈的民营铁路公司在日本城市近郊乃至城际交通的发展中具有的重要作用，各大私铁公司均毫无例外地发展多元化经营模式，取得了良好的经济效益，体现了民间资本在轨道交通建设中发挥的价值。叶霞飞[9]等通过研究日本城市轨道交通指出,沿线的不动产开发是日本私铁兼业的主要经营内容，这一模式是私铁获得巨额利润的直接方式，而且不动产的开发又间接地为所建轨道交通带来了可观的运费收入。

本文研究日本城市轨道交通的经营发展，在上述文献的基础上，多方面分析了在日本大都市圈中发挥重要作用的市郊铁路建设取得成功的原因，对我国发展市郊铁路提出几点借鉴。

2 日本轨道交通模式

日本的铁路经营模式被称为“日本式铁路经营”。其轨道交通网络在大都市区更为发达，甚至可以将就业圈和居住圈扩大到50～100 km半径范围的地域，大大地促进了地区发展和都市圈的形成。尤其在东京城市圈，民营铁路在城市建设与综合开发方面一直发挥着积极而重大的作用，其经营的线路与市中心地铁衔接，承担着城际尤其是城市近郊的通勤、通学运输，成为东京都城市交通体系不可或缺的重要组成部分。

2.1 经营主体多元化

日本的城市轨道交通有多个经营主体，形成了互为补充、互相竞争的关系。经营主体从资本所有者角度划分为：民间资本、民间资本与国家或地方公共团体、国家或地方公共团体。从法律角度划分为：私法人、特殊法人、地方公共团体，具体见表1。

东京经济繁荣、人口密集，为了解决拥堵大力建设城市轨道交通，在东京主要有地铁、JR铁路和私铁，分别由不同的经营主体建设和运营。在半径50 km 的日本东京圈范围内，地铁里程为301.10 km(东京地下铁192.1 km，都营地铁109 km)、民铁1 170.50 km，JR国铁1106.1 km，合计2 577.70 km[10]。其中，地铁共有12条由2家公司运营，分别是东京地下铁公司和东京都营地下铁，JR则主要负责国铁民营化后的区域性铁路和部分市郊铁路，私铁主要运营的则是市郊铁路，见表2。

表1 日本城市轨道交通经营主体分类说明

① 特殊法人是依据专门立法而设立的法人，日本铁道建设公团是依据《日本铁道建设公团法》设立的，一般来说，特殊法人从事公益性很强的工作，且被置于国家的强力保护和监督之下，设立特殊法人的目的在于有些事务不适于国家直接插手但也不适合直接交给私营企业去运营———来自日本的特殊法人制度和铁路改革新动向。

注:此表在参考文献[7]的基础上，结合最新资料整理编辑而成。

表2 东京城市轨道交通运营主体情况

注：此表参考文献[2]整理编辑而成。

市郊铁路具有明显的准公共产品属性，这一特点决定了政府并不是唯一的参与主体。东京的市郊铁路主要分为两大主体：私铁公司和JR集团。其中,以私铁为代表的民间资本力量在市郊铁路中具有重要地位，且实现了盈利目标。东京的地铁线路不多，承担区域铁路功能的JR和私铁则在东京城市轨道交通中占据重要地位。虽然东京的城市轨道交通有公营与民营之分，但是为了方便市郊与中心的乘客来往，为私铁进入市中心提供条件，同时保证地铁的客运量需求，地铁、JR铁路和私铁之间实现了互联互通。20世纪五六十年代，随着东京经济的快速发展，市区成为越来越多经济、科教、政治的聚集地，出现了严重的职住分离情况，此时对外围铁路进入市区，实现与地铁互联互通的需求愈加迫切。目前，除轨距不统一问题和采用直线电机系统的2条线路外，东京其余10条地铁线路均实现了互联互通运营[11]。

2.2 主动创造交通需求

日本运用超前的轨道交通建设思路带动了城市的发展，这是有别于一般铁路建设思路的。一般的铁路是在两个经济活力需求既存的地点进行修建，是滞后的交通建设，往往形成的是“交通追随型”。日本则采取逆向模式，用交通建设来带动发展，通过先行建设轨道交通设施进行沿线开发和多元化经营，从而创造需求保证客源。以东京为例，1868年东京正式成为日本首都时的面积仅为如今山手线东半环为轴线的区域，而山手线西半环则为丘陵地带。1885年，为了生丝贸易建设了穿越山手区的一条铁路，铁路建成之后，周围的校园、民居和军营就明显增多了。1916年开通了山手线电车，内藤新宿町、品川町、涩谷町这些原本属于东京外围的市镇发展成市民居住区，周围的商业也随之发展起来。1923年9月1日的关东大地震之后，东京、横滨烧毁房屋464 900户，而目黑蒲田电铁沿线的40余所住宅完好无损，一种铁路沿线可以安慰居住的社会风潮迅速高涨，从而由重灾的市中心向铁路沿线转移的居民数量激增。1932年的市区外居住人口较之12年前已经达到2倍之多，因此进行了市制改革，原属于近郊农村的郡和町村被纳入东京市，东京也由原来的15个区扩大为35个区，成为世界第二大都市。

随着东京市区不断扩张，城市出现人口过密现象，受到当时伦敦对其周边卫星城市进行建设的启发，日本财界巨头涩泽荣一开始就计划在东京郊外建设田园城市。在建设过程中，项目发起人认识到要建设连接郊外与市区交通设施的重要性，因此积极展开郊区铁路的建设，东急大井町线、东急目黑线就是在这段时期建成的。随后，为了增加客源，保证收入，铁路建设方积极进行土地开发以创造需求。为了吸引学校入驻，私铁公司把铁路沿线土地捐赠给学校，从而使沿线土地很快就发展成住宅区。以东横线为例，1930年下半年的客运量为550万人次，在学校完成迁移后的1935年，其客运量达到下半年的1 000万人次。而本来位于东京西南的丘陵荒地则围绕着铁路沿线建设住宅和校区，在较短时间内就发展成为都市地区。

城市的扩大伴随着地域范围的扩张与人口的增加，致使城市要承担较大的出行需求，而且主要以通勤、通学为主，表现在轨道交通方面则是具有潮汐现象。为了保证市郊铁路稳定的客流量和长期运营绩效，要重视卫星城市的建设和市郊铁路发展的时序。如果卫星城建设开发超前于市郊铁路建设，轨道交通所带来的土地升值等利益就会落入私人开发商和业主，不利于为城市公共交通建设筹集资金，如果市郊建设过于超前于卫星城开发，建成后则难以投入运营或在运营初期因缺乏足够的客流量而无法取得较好的经济收益[12]。东京的成功则是保证了城市建设与轨道交通建设的同步发展，主动创造交通需求从而保证了客源与盈利来源。

2.3 土地综合开发与主兼业经营策略

当国内外的城市轨道交通大多处在经营困难、连年亏损的情况下，日本的几家大型私铁公司盈利基本都为100%甚至更高。这与日本采用主兼业经营模式的策略密不可分,而能够进行主兼业发展的基础就是将土地开发与铁道经营同时进行。私铁主要负责城市郊区至市中心的短距离铁路网，这些私铁企业在日本铁路沿线商圈的形成上具有重要地位，其经营范围除去交通运输外，还包括土地和商业房地产的开发，公共汽车、计程车、旅游观光、饭店设施以及大型百货公司的经营[13]。

阪急电铁公司正是将土地综合开发与主兼业经营模式策略完美实现的例子。原本的阪急电铁并没有占据到优质路线，因此他们想到要首先解决客源问题，沿铁路线进行土地住宅开发吸引住户，主动创造了交通需求，这一做法还疏解了市中心过高的人口密度。只有住宅显然不能带来更高的持续稳定的客源，因此在开发住宅的同时也在沿线建造娱乐休闲场所，例如动物园、运动场、温泉等，之后又提出在起始站建立百货商店。这些发展策略在吸引更多观光乘客的同时也带动了周围商业区的发展，保证了客源,提高了营业收入，方便沿线居民的出行和生活，同时也为城市开发做出了贡献，达到了多赢的局面。

图1 轨道交通带动新城发展模式Fig.1 Development mode of rail guiding the new town

综合来看，早期日本私铁的这种经营发展模式分为5个步骤： 1) 购买铁路建设用地; 2) 购买车站周边的储备用地； 3) 铺设铁轨并建设车站； 4) 开发车站周边的土地、住宅等不动产； 5) 在铁路车站设置百货公司等大型零售设施。私铁通过获取土地并加以开发，带动了沿线经济的发展，创造客流并发展兼业，从而保证了稳定的收益来源，以此来弥补铁路经营造成的损失。这种不动产的开发，从人口密集的市中心带走了一部分居民，随着住宅和商业圈的形成，以轨道交通发展为依托的郊区新城随之出现，因此形成了轨道交通带动新城发展的模式，见图1。

日本由私人建设运营的市郊铁路取得成功与之土地综合开发不可分离，市郊铁路的建设会带动新城的经济增长和土地增值，这是铁路外部效益的一个重要来源。社会资本参与轨道交通建设的动力是可得利益，这也是推进公私合作在该领域迈出实质性步伐所要解决的首要问题。使参与市郊铁路投资的社会资本通过土地开发进行多元化经营，以此作为投资回报机制来回收初期的投资建设成本。在进行土地综合开发之前，涉及到另一个重要问题，即：土地开发权的利益分配。在土地收益分配过程中，将土地发展权区分为市地发展权和建设发展权两个层次，其中市地发展权归属政府所有，其价值应由政府回收作为公共资产使用；建设发展权的价值应补偿给建设开发投资者[14]。

3 对我国的借鉴

当前，我国随着城市规模的扩大和经济发展速度的攀升，由“大城市病”所带来的出行距离不断增加、交通拥堵、职居分离等矛盾日益突出。不少一线城市的卫星城已提前进入交通拥堵阶段，超越了其城市发展水平，给居民的出行和生活带来极大的不便。为解决上述问题，加快轨道交通建设尤其是城郊铁路，以轨道交通引导城市空间发展成为重中之重。北京S2线市郊铁路是我国第一条以市郊通勤为目的的客运专线，然而其发展面临许多问题与障碍，尤其在公益性和经营性方面存在较大争执[15]。另一方面,为引入市场有效竞争机制、减轻政府财政负担，以及给市民提供更加便利舒适的公共基础设施，我国政府大力倡导引进民间资本，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。近年来，我国市郊铁路是政府决策、政府投资、政府提供的典型代表，尚未引入其他公共产品投融资模式[16]。调动民间资本参与铁路建设运营也未取得实质性进展。目前，多数城市已经开展市中心之外的新城建设,城市发展呈“摊大饼”式，对交通建设提出了更高的要求，这正是发挥轨道交通对城市形态引导作用的好时机，同时也是积极调动民间资本参与的好时机。

地铁和公交等公共交通，在载客量和建设成本上次于市郊铁路，在各大城市争相建设地铁的同时，不妨将建设的焦点集中在市郊铁路。从日本市郊轨道交通的分析中得出我国在建设市郊铁路时应借鉴以下几点：1) 新城建设与轨道交通建设应同步发展；2) 市郊铁路建设要实现投资运营主体多元化； 3) 推动土地综合开发模式。卫星城的建设要达到缓解大城市病的目的，其市郊铁路的建设要稍快于卫星城的建设速度，才能实现主动创造交通需求、引导新城发展。在此建设过程中，为了给市民提供更加便捷舒适的服务，同时降低政府财政负担，要尝试投资运营主体多元化，并适时推动土地综合开发。

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(编辑：曹雪明)

Development Modes of Suburban Rail Transit in Japan

JIANG Junjie

(School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

Japan has maintained a leading position in the development of urban rail transit in the world, and its suburban railways account for an important proportion in its urban rail transit. An analysis of its developing and operating modes indicates that the country attributes its success in suburban railway development to the followings factors: diversified business operations, creating of traffic demand on its own, comprehensive development as well as the business strategy incorporating both main business and side businesses. It is hoped that the analysis of Japan can provide references for the development of suburban railway construction in China and help to ponder on how to utilize the private capital in the construdion and operation of infrasfructure.Keywords: rail transit; suburban railway; satellite city; Japan

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.025

2016-09-13

2017-03-27

蒋俊杰，女，硕士研究生，主要研究方向：轨道交通，项目评价，jiangjunjie_15@163.com

北京市哲学社会科学基地重点项目(15JDJA083)

U231

A

1672-6073(2017)03-0124-05