论收容教育制度应当废除

冉启利+刘雨辰

摘 要：收容教育的定义与其实质存在矛盾，并与现行的多部基本法律相冲突，没有合法性来源；违背了自由、公正原则，在法理上说不通。收容教育制度本身存在诸多无法补救的缺陷，导致权力滥用问题严重；其与法治理念背道而驰，继续存在已经不合时宜。实现社会公平正义，建设法治国家，需要从根本上废除收容教育制度。

关键词：收容教育；人身自由；不合法；缺陷；废除

1 收容教育的性质问题

关于收容教育的性质，实务界和理论界主要有四种主张，即行政强制措施说、保安处分说、行政处罚说和违法惯常行为矫治措施说。其中又以行政强制说和行政处罚说争论最为激烈。强调收容教育是行政强制措施的主要依据是国务院《卖淫、嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《办法》）第2条明确将收容教育定性为针对卖淫、嫖娼人员所采取的一种“行政强制措施”，实务界尤其认同这一观点。但收容教育的实质却与其立法实然状况相矛盾。行政强制措施应具备下列法律特征：强制性、非处分性、临时性和实力性。而“行政处罚是指特定的行政机关或法定授权组织、行政委托组织依法对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的行政行为”，其以处分性为核心。综合收容教育的内容、期限、与劳动教养的相似性等方面分析，其实质上更接近行政处罚，而非行政强制措施。

2 收容教育与现行基本法律抵触，于法无据

收容教育制度确立后的20多年来，我国相继出台了一系列对我国法治发展具有重要意义的基本法律。收容教育不仅与其中的法律规定直接冲突，更违背了这些法律背后所蕴含的法律至上、公平正义、人权保障等法治理念。

1.收容教育与宪法相抵触。

人身自由是一项仅次于生命权的人权，是公民能够正常地享有其他权益和自由的基础。对公民人身自由的保护是人权保障的重中之重。我国《宪法》第33条规定：“国家尊重和保障人权”；第37条规定：公民的人身自由不受侵犯、非法剥夺或限制。收容教育不经逮捕、不经审判、不经合法的正当程序和公开程序，就剥夺公民人身自由最短六个月，最长达两年，是对公民人身自由权的恣意侵犯和对依法治国理念的严重背反。

2.收容教育与《立法法》相抵触。

《立法法》第8条规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。第9条规定，行政法规不得规定限制人身自由的强制措施和处罚事项。《立法法》所指称的法律保留的“法律”，是狭义上的法律，也即由全国人大及其常委会制定的严格意义上的法律。收容教育作为限制人身自由的行政强制措施（实质为行政处罚），只能制定法律，而不得由行政法规设定，更不得由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规。作为收容教育制度主要法律依据的是1991年全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫、嫖娼的决定》（以下简称《决定》）和《办法》。《决定》在其开篇开宗明义释明是“对刑法有关规定的补充修改”，在法律位阶上类似于法律解释，而不是狭义的法律，因而不得设定限制公民人身自由的强制措施，更不能授权国务院制定行政法规。《办法》作为行政法规，亦不得对收容教育作出规定。

3.收容教育与《治安管理处罚法》相抵触。

《治安管理处罚法》第66条明确规定对卖淫、嫖娼人员仅给予罚款、拘留的行政处罚，并未规定收容教育。按照新法优于旧法原则，应当适用《治安管理处罚法》，《决定》和《办法》中有关收容教育的内容均不能再适用。同时，该法第76条规定可以按照國家规定采取强制性教育措施的行为中，并不包括卖淫、嫖娼行为。故收容教育在《治安管理处罚法》中没有法律依据。

3 收容教育破坏社会公平正义，于理难容

公平正义是法律的第一要则和首要目标。收容教育错罚不当，违背了公正原则和比例原则，不利于保障公民人权，事实上起到了破坏社会公平正义的负面效果。

1.收容教育过于严厉，有违公正原则。

据《办法》所称，收容教育是一种“行政强制措施”，就应当具备暂时性和非处分性，其限制人身自由的严厉程度亦也应当低于行政处罚和刑事处罚。但从收容教育的期限以及剥夺被收容教育人员的人身自由程度看，却比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至比短期徒刑也要严厉。收容教育期限为6个月至两年，相比之下，行政拘留期限最长仅为15天。《刑法》中，作为主刑中最轻的刑事处罚的管制期限为3个月至两年；次轻的拘役期限为1个月至6个月，数罪并罚最高不得超过一年；有期徒刑的期限则为6个月至15年。可见，收容教育的期限和严厉程度不仅远远高于行政拘留，还远高于适用于犯罪分子的拘役，高于用于刑事处罚的部分管制和有期徒刑。

2.自由与秩序价值追求失衡，违反比例原则。

在法治国家，建立良好社会秩序的最终目的是保护个人的权利和自由。这就要求行政机关在实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护，也即符合比例原则。为了实现打击卖淫、嫖娼行为的行政目标，收容教育制度片面地追求维护和建立社会秩序，忽视对公民权利和自由的保障，对公民予以严厉的人身自由限制，严重损害了行政相对人的权益，不仅违反了比例原则，更是对现代法治国家人权保障的基本价值准则的违背。

4 实体和程序方面的缺陷，导致收容教育问题层出不穷

收容教育制度除前文所述的立法及理论上的问题外，就操作层面而言，也存在着突出的问题。

1.在实体上，适用对象和条件模糊，适用混乱、无章可循。

收容教育的适用对象是尚不够劳动教养条件的卖淫、嫖娼人员，但劳动教养本身的适用对象就极为不明确，必然导致收容教育的适用对象也具有不确定性。“可以”采取收容教育的适用条件规定，则使收容教育权的行使具有很大的随意性，极易造成权力滥用和不公平对待情况的发生。实践中，对于是否采取收容教育措施，对谁采取，由地方制定的标准各种各样，缺乏内在一致性。

2.程序方面，体现在具体程序规定缺乏。

在《决定》中，仅在第4条第二款对收容教育作出原则上的规定，并未涉及收容教育的具体程序。而作为收容教育主要依据的《办法》则仅第8条规定了收容教育的决定主体及告知程序，及第20条的复议程序，且均为原则性规定，不具备操作性；涉及收容教育的所有决定，包括是否给予收容教育、收容教育期限，以及收容教育解除等都是由公安机关单方面作出，办理程序的封闭性和单向性明显。《决定》和《办法》没有规定应当由公安机关事先告知收容教育的原由和依据以及陈述、申辩的权利，被收容教育人员的知情权被剥夺。没有陈述权、申辩权，也没有申请听证权，意味着被收容教育人员不能对案件施加积极有效的影响，完全处于被动等待处置的地位。

5 收容教育破坏法治国家建设

法治国家建设要求权力制约、司法权威和国家法制统一，运用法治思维和法治方式治理社会，收容教育的存在破坏了这些法治国家建设的基本要素。

1.收容教育导致警察权对司法权的侵夺。

现代法治理念要求只有经正当法律程序，才能对公民人身自由进行剥夺和限制。剥夺公民人身自由的决定和判决，属于司法权范畴，只能由司法机关行使，行政机关不得作出对公民人身自由进行剥夺的终局处分。收容教育是对公民人身自由剥夺长达6个月至2年之久的一种处罚措施，应当由司法机关经过严格的司法程序作出。但我国法律却规定收容教育的决定权由公安机关行使，使其成为警察权，而没有纳入司法权，事实上是公安机关同时行使行政权和司法权，是警察权对司法权的侵夺。

2.收容教育破坏国家法制统一。

收容教育作为长时间剥夺自由的处罚措施，与公民人身自由关系甚大，但在国家层面上仅有《决定》的一个条款和《办法》作为规定收容教育的法律规范，无论是在实体上和程序上，都仅是原则性规定。高位阶立法的缺失导致收容教育的实际操作运行规范完全掌握在地方公安机关手中。实践中，收容教育的实体和程序规范一般由各省市公安厅制定，各地规定相差悬殊，极为混乱，有损国家法制统一。

3.收容教育与法治思维、法治方式背道而驰。

法治思维和法治方式是用现行有效的法律规则去治理社会、管理社会的思维和方式，人权保障、权力制约是其内在要求。保障人身自由是法治的基本原则，对人身自由的剥夺，必须有明确的法律依据，并经正当的司法程序后方能做出裁决。收容教育未经立案、未经起诉、未经审判等正当的司法程序即可由公安机关单方面决定剥夺公民人身自由长达6个月至2年时间，这不是法治思维，更不是法治方式。

6 收容教育的存在已经不合时宜

在我国法治建设取得巨大进步的今天，收容教育的存在显得十分不合时宜。

1.家长制的立法指导思想已经过时。

家长制立法思想是立法者（家长）将人民当成管理对象（孩子），为了使“问题孩子”能够达到立法者预设的目标而通过立法制定某种制度或者措施。形成于20世纪50年代的劳动教养制度，是家长制立法的典型代表。收容教育制度的创设，就是借鉴了劳动教养制度，希望通过对被收容教育者的教育、感化以及教授知识、技术，使其改过自新，成为另谋出路、自食其力的守法者。但在实践中，收容教育更多的是一种剥夺人身自由的处罚措施，教育、挽救方面的作用却极其微弱。用家长制的立法思想来设立一种法律制度，试图通过强制手段，甚至是剥夺人身自由的手段来提高公民的道德水平和思想境界，已经不能适应时代要求。

2.收容教育已经没有适用空间。

当前，针对卖淫、嫖娼违法犯罪行为的治安处罚和刑事处罚已经构成了一个完整的法律制裁体系，体系中已经没有收容教育的适用空间。《治安管理处罚法》规定了对卖淫、嫖娼人员的罚款、行政拘留（5-15天）的行政处罚，而《刑法》则规定了对与卖淫相关的犯罪行为的管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑及死刑的刑事制裁体系。从财产罚、自由罚到生命罚，体系是完整的，行政处罚和刑事处罚两者相互衔接构成一个全面严整的处罚体系。管制刑的存在和社区矫正制度的采用，以及将出台的《违法行为矫治法》，都使得收容教育更加没有适用必要和适用空间。

3.劳教的废除使收容教育丧失了存在的根基。

在2013年底，全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，从法律上宣告了我国劳教制度的寿终正寝。劳教制度的废除，使收容教育没有可供参考的制度和可以适用的对象。在劳教被废除时，收容教育即已经在法理上归于消灭。然而遗憾的是，该决定还是对没有法律设定、未经司法审判而是以行政權剥夺公民人身自由的规定和做法的彻底否定。根据新法优于旧法原则，所有之前与此新规定违背的人大决定、行政法规、部门规章等，均应一律废止。收容教育同样属于应被废止之列，不得再予以适用。

7 结语

在现代法治国家， 剥夺公民人身自由而未经正当的法律程序， 是难以想象的。收容教育制度的存在，使我国公安机关不经司法程序， 却有权对公民作出剥夺6个月至2年的人身自由权利， 这在世界上也是罕见的。产生于我国法治不彰的时代背景下的收容教育制度，从建立之初，制度本身就存在了根本性的矛盾和错误，使收容教育不仅没有完成其历史任务，反而对我国的人权保障和法治建设构成了严重损害和威胁，应当尽早废除。

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