有关土地出让金管理制度的思考

赵磊

摘 要：当今社会，土地出让金体现土地所有权价值，政府通过调配土地出让金达到调动土地资源的目的，它还是保证宏观经济稳定健康运行的重要抓手。处理好土地问题贯彻经济发展之始终，为了规范和保障土地资源有效利用，有力促进地方经济社会的和谐发展，必须制定完善的管理制度，提高土地出让金的管理水平。下面就土地出让金管理制度進行分析，以供参考和借鉴。

关键词：土地出让金；管理制度；问题；对策

当下，作为当前地方政府财政收入的重要一环，土地出让金在财政支持城市建设、改变城乡“二元化”经济经构等多项事关国计民生的经济活动中起到了中流祇柱的作用。但当前土地出让金的管理问题随着国有土地出让金规模的逐渐扩大而显现，严重影响了我国社会主义和谐社会的建设，因此，有必要对土地出让金的管理制度进行研究。

一、土地出让金管理制度存在的问题

（一）土地出让金预算管理问题

1、土地出让金未按规定纳入预算管理问题。地方政府违规不将全部的土地出让金收入纳入到预算管理之中，这主要体现在由于一部分土地出让金并没有实现应收尽收，存在着欠缴的严重问题，使得应被征收的土地出让金根本没有征收完全，所以更谈不上全部纳入预算管理之中；还有就是政府在征收上土地出让金之后，因为主管部门特别是“一把手”的行政权力过大，通过将土地出让金在财政专户或其他过渡账户连规停留的方法，将截留的土地出让金分流至各自的部门，以填补政府部门运行的必要费用开支，坐收坐支的现象屡见不鲜。

2、土地出让金预算编制的问题。目前，我国地方政府特别是基层政府，财权与支出责任极不匹配，在土地出让金尚属于预算外资金时，土地出让金支出就存在极大的随意性，但在相关规定出台之后，地方政府使用土地出让金就要严格按照预算执行，这就给了一个负向的“激励作用”，一些政府官员就会运用手中权利将土地出让金不纳入预算之中，使得土地出让金预算管理制度难以建立与运行。制度本身层面。土地出让金的预算编制过程要综合考虑规划建设用地的供应规模与结构、当地的土地政策和宏观经济政策等因素。

（二）土地出让金征收过程不规范问题

在现实的土地出让金征缴过程中，一些地方官员对于土地出让金的征收可谓极为热衷，在我国“四万亿”的政府投资热潮中，中国大地四处可见大楼林立，气势汹汹的城市建造工程，但与之形成鲜明对比的是，政府对于征收上地出让金收入的过程却缺乏有效的重视，存在这随意性大的问题，往往是运用行政力量干预，采取“招商引资”、“国有企业转型改制”、“老旧城区改造”等借口，为相关利益受益者大开绿灯，以达到谋取非法利益的目的。此外，征收过程不规范的问题还表现在征收过程中监督的缺失。主要体现在作为我国对于政府行为监督管理主体的各级人大及其常委会对于土地出让金征收过程的监督力度远远不够，由于地方政府政府信息公开不透明的因素，往往人大等相关职能部门只能依据预算执行情况来判定地方政府到底有没有违规征缴土地出让金的情况发生，而我们己经提到了许多地方政府存在对于预算管理的漠视的现象，这就使得人大的监督力度大打折扣。

（三）土地出让金支出方向及管理存在的问题

1、失地农民利益得不到有效保障问题。失地农民的切身利益却没有得到应有的保障。因为土地在出让流转的过程中实现了使用性质的改变，政府可以这些农业用地变为商业用地，从而获取大量的财政收入。在我国，土地仍然是我国大部分人民赖以生存的依靠，从这个角度，无论国家给予失地农民多少补偿，在剥夺了农民唯一的生产资料——土地之后，都是侵害了这些人的切身利益。有关于失地农民的切身利益的征地补偿款以及农业用地的相关补偿得不到有效的发放，这些“救命钱”只能在满足或基本满足城市发展用途之后才能落在农民手中。

2、土地出让金流向安排不合理问题。虽然土地出让金的支出结构明确，但面对数量庞大的土地出让金，地方政府在选择土地出让金支出项目时一定会是“厚此薄彼”的，例如在“十二五”规划时期，国家适时倡导由政府将我国的经济发展重任担负起来，以投资拉动国民生产总值的提升，地方政府官员乐于将土地出让金投放在城市的基础设施建设或商服用地的建设之中，盲目地上项目，肆意扩张城市的发展。此外，政府对于每年的土地出让金支出的具体明细讳莫如深，政府职能部门的相关网站上除了国家审计总署经常发布一些往年的土地出让金支出监测报告外，各级地方政府都没有公布土地出让金支出的相关数据，如土地出让金中用于城镇建设开发的比例、用于补偿失地农民的比例，以及其他各项开支的具体数字，除了有总量的公示外，很难知道其余详细细节。

二、土地出让金创新管理与政策建议

（一）基于政府性基金管理的改革办法

第一，针对征收问题的改革办法。参照政府性基金管理关于各项基金合理定价的做法，首先确定土地出让金的计算方法，作为征收土地出让金的前提。由此，国土资源部门要联合规划部门等职能部门就本年度规划出让的土地进行严格的测量、估价工作，以做好准确反映土地成本。

第二，针对使用和分配问题的改革办法。首先，将土地出让金全额纳入政府性基金预算管理之中，相关职能部门将征缴上来的土地出让金直接划入财政专户实行统一管理，并严格按照规定按时缴入地方国库，在支出方面，遵照“收支两条线”原则，严格执行审定通过的地方政府性基金预算中的安排。其次，在使用分配土地出让金时有所侧重，合理调整国有土地出让金收入的分配格局。要稳步提高农业征地补偿中的征地补偿款、拆迁安置费在土地出让金支出中的比例，在附着物和青苗补偿费这一法定补偿项目数额标准的确定上要多加参照市场价格以及耕地情况，因为这项补偿关乎农民的切身利益。补偿标准的提高有利于缓解日益严重的失地农民与当地政府的矛盾，更重要的是能够保障失地农民的切身利益。此外，改变政府领导的政绩观，要求土地出让金更多地投入民生方向，让老百姓享受到城市变革发展所带来的益处，让政府过渡到服务型政府。还有就是将土地出让金支出中征地拆迁补偿支出和建设城镇保障房支出放在显著的地位，明确政府的责任。

（二）健全我国土地产权制度，保障农民利益

首先，重视农民的利益。从观念认清农民对于劳作的土地是拥有所有权的，在现在的土地流转过程中，农民对自己的土地产权上没有处置权以及维护自身利益的权利，这就要求我们健全农业土地产权制度，让广大的农民参与到土地出让金、交易、流转的过程中，多参考和倾听他们的意见与建议，充分重视他们的利益诉求，如让他们参与土地招拍挂出让活动，参与基准地价的确定等并能够提出自己的意见，让他们充分享有自己土地的所有权。

其次，要改變现在村委会组织权利过于集中的问题，健全农民的产权制度，让农民参与到土地出让的过程中。改变当前村委会的决策机制，让农民更多的参与到土地出让的决策之中，而且要让农民对于出让土地收益的分配有发言权，让他们有保障自己利益的权利，如果村内有土地出让活动的产生，要立即在村委会中成立土地股东大会，选派村民代表与村领导干部一起商议土地出让活动的各项决策，这样既实现了健全土地产权制度，又能使农民能够充分行使属于自己的土地所有权的权益。

（三）加快国有土地建设基金的推进工作

建立政府性基金的初衷就是为了解决政府一次性征收土地金的弊端，有利于对国有土地的持续开发和利用。现有国有建设用地出让收入的管理工作需要由财政部门，国土资源部门牵头执行并实施通力合作，建议审核每项土地出让收入的同时，将土地出让收益建设基金纳入到审核的范围内，而国有土地出让收益建设基金又有着基金的含义，这就意味着对其有效管理必须引入金融力量，实现基金保值增值的意义，这就需要财政部门进行严格的监督，配合银行等金融机构对土地基金实行科学、高风险预警的运行体系，保障这部分资金的安全性，促进城市的可持续发展。

三、结语

本文主要分析了当前我国土地出让金管理制度存在的各种问题，并就这些问题提出了一些建议，希望对相关学者的研究具有一定的帮助，更好地推动我国社会与经济体系的改革转型。

参考文献：

[1]刘军，舒雅楠.论土地出让金收支管理制度的改革[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，10：103-105+119.

[2]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J].南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学版），2011，01：21-29+158.