城市地理国情普查监测的实践与思考

肖建华，甄云鹏，罗名海

(武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

城市地理国情普查监测的实践与思考

肖建华*，甄云鹏，罗名海

(武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

城市是今后推动地理国情监测工作全面开展和信息广泛应用的主攻方向与落脚点。结合武汉城市地理国情普查与监测实际经验教训，探讨了适合城市发展的地理国情监测指标内容、体系与方法，实践了地理国情信息在城市发展中的应用，提出了“国家统筹、区域协调、省市合作”的城市地理国情监测“六定”保障协作机制。对于城市全面开展地理国情监测工作，发挥地理国情的基础公益智库作用，具有重要的借鉴意义。

城市地理国情；监测指标；监测内容；监测方法；成果应用；监测机制

1 引 言

根据国务院统一部署，第一次全国地理国情普查项目历时三年全面摸清了我国“山水林田湖”等地表自然资源要素和人工设施现状及其空间分布，实施了京津冀PM10和PM2.5等污染源空间分布、国家级新区建设等100余项地理国情监测及科学分析[1]。在国家、区域、省和个别大城市范围内，普查和监测成果已在诸多行业和领域得到应用，为领导决策、国家重大战略实施、生态文明建设、空间规划管理、区域政策制定、行业调查统计等提供了科学依据，为地理国情监测的常态化开展奠定了良好基础。2017年3月27日～28日，国家测绘地理信息局部署了2017年全国地理国情监测主要任务，明确提出了要“全面开展基础性地理国情监测，按需开展专题性地理国情监测，大力推进地理国情信息广泛应用”；4月24日，首次对外发布第一次全国地理国情普查公报，客观反映了我国资源环境和国情国力的本底状况。

后普查时期，作为全国除“京、津、沪、渝”外最先独立开展地理国情普查的特大城市，武汉市于“十三五”伊始，全面完成了全市域普查成果的年度变化更新，按需并持续开展了专题性地理国情监测，初步建立了常态化监测保障机制，率先实现了地理国情由普查到监测的转段。结合武汉城市地理国情普查与监测实际经验教训，笔者认为：城市，是今后推动地理国情监测工作全面开展和信息广泛应用的主攻方向和落脚点，是测绘地理信息特别是地理国情监测的下一个“风口”。锚固和优化适合城市发展的地理国情监测指标内容、体系与方法，探索和推进地理国情信息在城市发展中的应用，建立和健全“国家统筹、区域协调、省市合作”的城市地理国情监测保障协作机制，对于助力测绘地理信息行业尤其是城市勘测单位的转型升级发展，发挥地理国情的基础公益智库作用，具有重要意义[2]。

2 城市地理国情监测内容、指标与研究方法

城市地理国情监测就是在完成普查、摸清自然和人文地理要素家底的基础上，持续性地开展基础性监测，完成地理国情的动态变化更新；并以地理国情信息为基础，融合经济社会和生态环境相关信息，围绕城市发展主题开展城市土地、交通、经济、人口、公共服务、生态资源等方面的一系列变化监测和综合分析，创新性地开展专题性监测[3]。研究并确立城市地理国情监测的主要内容、指标体系和研究方法，对于在城市范围内全面开展地理国情监测工作具有重要基础和意义。

2.1 主要内容

城市地理国情监测是普查工作的延续和深化，是地理国情动态更新和挖掘应用的保障，其主要内容宜包括基础性监测、专题性监测、数据库与平台更新、统计分析与成果编研4个方面[4]。

一是基础性监测。其内容是针对普查成果进行年度核准更新，同时开展纵向和横向对比分析，反映自然和人文地理要素的空间分布及变化情况，其监测对象为《地理国情普查内容与指标》所确定的全部内容，覆盖全域范围内的地表覆盖和地理国情要素等。其流程如图1所示。

二是专题性监测。紧密围绕国土空间开发利用、资源环境及生态管理、空间规划编制与实施、区域协调发展战略、自然灾害防治和重大工程建设，紧扣政府关心、社会关注的热点难点问题，确定监测重点内容，按需开展动态监测，为经济社会发展和生态文明建设提供针对性服务。其总体框架如图2所示。

图1 基础性监测总体技术流程

图2 专题性监测总体框架

三是数据库与平台更新。在地理国情基础性监测和专题性监测基础上，对地理国情数据库和云平台进行更新，在时间维度上对数据库进行年度更新，建立市、区两级时空数据库，在数据内容上建立基础性和专题性监测时空数据库，在成果应用上融入“互联网+”行动计划，打造地理国情监测智慧云平台，提高城市地理信息集成与共享水平，建立健全信息更新维护机制。

四是统计分析与成果编研。包括基于年度基础性监测成果开展的地形地貌、植被覆盖、水域、裸露地表、居民地与设施、交通网络和地理单元7个方面的基本统计和对比分析；在全国统一的综合统计分析框架基础上，结合城市特色研究建立城市级地理国情综合统计指标体系，完成资源分布与利用、生态协调性、基本公共服务均等化、区域经济潜能、城镇发展5个方面综合统计；基于基本统计、综合统计和专题性监测研究成果，编制完成地理国情专题图和年度监测报告，包括基础性监测报告、专题性监测报告和综合统计报告，发布地理国情公报、专报和皮书。

2.2 指标体系

一是基础性监测指标体系。第一次全国地理国情普查内容包括地形地貌、地表覆盖、地理国情要素、地理单元等12个一级类，后将部分一级类归并，分为10个一级类，58个二级类、135个三级类。城市地理国情基础性监测宜遵循普查阶段的指标体系和采集标准，以保持地理国情基本信息的延续性，同时又应结合城市发展需求，对指标进行扩充和完善。在国家基础上，湖北省省级普查指标新增7个三级类，包括溢洪道、高新技术产业园区、生态功能区、战略发展区域、地质灾害隐患区、优秀历史保护建筑和城市建成区，在国家和湖北省普查指标基础上，武汉市普查指标增加了地下空间利用、行业专题信息2个一级类、8个二级类、16个三级类和10个四级类，共分为12个一级类、66个二级类、158个三级类和10个四级类[5]。

武汉市地理国情基础性监测扩展指标体系 表1

二是专题性监测指标体系。城市地理国情专题性监测指标宜分为监测指标和分析指标两大部分。监测指标包括地理国情相关指标、社会经济统计指标及其他调查指标等，属于直接获取、易于表达的直观性指标；分析指标是对某类现象的概括性、抽象化表达，是在基础监测指标基础上归纳、凝练形成的综合指数。武汉市地理国情监测指标分8个方面、30大类，综合分析指标为6个方面、22个综合指数。

武汉市地理国情专题性监测指标体系 表2

2.3 研究方法

城市地理国情专题性监测采用的研究方法较多，包括空间分析方法、综合评价方法、统计分析方法、遥感方法、景观格局分析方法、空间形态分析方法、碳源空间化方法、不透水层分析方法等。在具体研究实践过程中，应结合不同的专题和目标而采取适当的研究方法[6]，如表3所示。

城市地理国情专题性监测研究方法 表3

3 城市地理国情监测成果应用

城市地理国情监测的应用领域非常广泛，可包含国土、林业、住房和城乡建设、水利、农业、发改委、海洋与渔业、民政等相关部门。城市地理国情监测的成果应用按形式主要分为直接应用及专题分析应用等两个方面。

3.1 直接应用

直接应用一方面主要是利用单期或多期地理国情监测信息为基础，为规划编制、城市设计、重大工程建设、应急保障等提供重要数据基础依据和支撑；另一方面是通过将国情监测信息与其他行业普查信息进行比对衔接，客观验证，查找并及时发现城市问题。

武汉市地理国情监测成果在直接应用方面，一是基于地理国情普查成果研发了“三规”修编基础信息平台，支撑城市“多规合一”修编，如图3所示；二是在全市矿山环境治理摸底调查及地质灾害防治整治工作中，利用初始普查和标准时点两期数据，快速发现了破损山体的位置和情况，辅助灾害调查防治；三是在“绿道年”建设工作中，利用地理国情普查成果快速获取环东湖绿道、三环线绿道等周边区域的绿化现状情况，辅助工程规划设计；四是在2016年7月武汉遭遇1998年以来最强暴雨之际，我们基于地理国情普查与监测成果，迅速向市委市政府及有关部门提供了重点区域的高清影像及DEM等数据用于防汛抗洪工作，提取了牛山湖、梁子湖高水位水域面积数据并制作了渍水区域分布图，为政府应对该区域严峻防洪形势、制定退垸还湖决策及灾后评估提供了翔实的第一手基础应急保障资料，如图4所示；五是融合基础测绘成果，配套编制了武汉市情图和电子屏，向市委领导提供决策工作用图；六是为长江新城选址提供数据支撑和决策依据，固化拟选址区域内不同时期的自然地表和人文信息，减少和避免由于突击买卖和违建房屋等行为所带来的社会矛盾和国家损失。

图3 武汉市三规修编基础信息平台

图4 武汉全市域渍水应急保障图

3.2 专题分析应用

专题分析应用主要是以地理国情信息为基础，实现各类经济社会信息与地理信息的融合处理，深入揭示经济社会发展的空间演变和内在关系，准确判断发展趋势，从而辅助提升管理决策。

武汉市结合城市国民经济建设和社会发展需求，基于地理国情普查与监测成果，联合中国测绘科学研究院、武汉大学、华中师范大学、武汉市社会科学研究院，开展了五个方面系列专题性监测研究。一是围绕新兴产业集群、现有支柱产业升级和国家商贸物流中心框架建设计划，开展了开发园区规划实施监测；二是围绕“三镇三城”、“1+6”城市空间格局等规划目标，开展了城市空间格局变化监测；三是围绕全市建设现代化交通体系、提升全国性综合交通枢纽功能等城市升级目标，开展了综合交通网络动态监测；四是围绕“蓝网工程”、“绿网工程”、“低碳城市”、“海绵城市”等建设目标，开展了滨江滨湖生态环境监测；五是围绕民生升级版，开展了教育、医疗、养老、文化、体育、商业等基本公共服务监测。

上述开展的五个方面地理国情专题性监测研究，从用地布局、产业结构、人口分布和交通建设等方面，构建了城市空间增长综合指数及其计算模型，对武汉市城市空间增长进行了综合评价；研发了基于房屋建筑调查和“两实”人口调查的人口精细格网化方法，为人口、土地、产业和交通等数据的融合分析提供了技术支撑；分析了城市停车位供求现状，提出了停车位提取和停车潜力估算模型，对武汉市主城区的停车潜力进行了预测分析；提出了一种基于空间模型的碳排放估算方法，构建了不同行业碳排放的空间化模型，能精细化反映市、区、街道等尺度上的碳源碳汇时空分布与变化；提出了基于地理国情信息的不透水层修正方法，对海绵设施改造工程进行了分析，为武汉市海绵城市建设提供了定量分析的方法；探索了新城区、功能区和中心城区三种区域类型的自然资源资产指标体系，设计了自然资源资产负债表方案，为生态城市建设中领导干部离任审计提供了数据参考，如图5～图8所示。

图5 武汉市城市扩张演变(1976-2015)

图6 武汉市三环线内停车分析

图7 武汉不透水层面积修正

图8 武汉市海绵城市试点规划建设分析评估

4 城市地理国情监测保障机制建设思考

回顾普查时期，按照“全国统一领导、行业部门协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则，地理国情普查工作由国务院统一部署，国家和省级(自治区、直辖市)层面均成立了普查领导机构，落实了经费保障，明确了责任分工，编制了技术规定，制订了质检验收制度，开展了统计分析应用，加强了对接行业合作，形成了较为完善的保障机制，确保了普查工作按时、保质、圆满地完成[7]。后普查时期，要建立健全城市地理国情监测保障机制，真正全面开展城市地理国情监测，打造服务城市发展的基础公益智库，笔者认为，应参照并借鉴普查阶段的成熟经验和做法，从谋划实施“六定”开始。

4.1 定法律法规

目前，《中华人民共和国测绘法》已于2017年4月27日正式修订颁布，国家测绘地理信息局亦将《地理国情监测办法》列入了2016年立法调研计划。城市测绘主管部门应以此为契机，依据上位法，制订并出台具有城市特色的地理国情监测条例或办法，建立城市地理国情监测内容、组织实施、数据处理、质量控制、成果审核发布及应用共享等制度，使城市地理国情监测工作的开展有法可依。

充分考虑现阶段上位法律法规细则还未出台、立法周期相对较长、全市地理国情监测工作要持续常态开展的实际情况，武汉市从近期和长远两个层面开展了地理国情法律法规建设。近期层面，为确保普查之后的监测工作能够持续开展，2016年7月6日，通过市政府办公厅转发《武汉市“十三五时期”地理国情监测工作方案》(武政办[2016]85号)，对全市“十三五”时期地理国情监测的工作目标、基本原则、工作组织、工作内容、职责分工和经费保障等方面提出了明确要求，确立了地理国情监测在打造武汉市经济、城市、民生“三个升级版”和建设国家中心城市中的基础公益智库作用与地位。长远层面，武汉市已着手开展地理国情监测相关立法工作，2017年已申请将《武汉市地理国情监测办法》列入年度立法调研计划，并将以《中华人民共和国测绘法》修订颁布为契机，把握新趋势，适应新要求，适时开展《武汉市测绘管理条例》修订，将地理国情监测工作纳入其中。

4.2 定机构编制

机构方面，应以普查临设机构为基础，成立或调整城市普查领导小组为监测领导小组，在城市测绘地理信息主管部门增加地理国情监测管理职能并负责对接省普办，在城市勘测单位成立独立运作的部门，负责并积极承担城市地理国情监测的组织、生产、质检和成果应用等工作。编制方面，根据职责分工，明确人员编制、人员结构和领导职数等。

武汉市主要从三个方面着手开展地理国情监测的机构编制建设，实现了普查监测机构由临设向正式和常态的转变。一是于2016年7月，武汉市政府发文调整了市普查领导小组为监测领导小组，优化完善了小组成员，将各区政府纳入其中，进一步明确了职责分工，建立了协调机制，确保了监测工作顺畅高效进行。二是继续保留了普查时期就成立且独立运作的地理国情专班，负责地理国情监测的组织协调、生产技术管理、经费预算使用等工作。三是结合事业单位分类改革契机，将专班由临设机构转为了正式机构—地理国情监测中心，设在城市勘测单位武汉市测绘研究院。

4.3 定专项规划

作为测绘公益事业，地理国情监测的专项规划是政府审批、核准地理国情监测项目，安排政府投资和财政支出预算，制定发展政策的依据。应结合城市国民经济与社会发展五年规划，建立城市地理国情监测规划的管理制度，滚动编制地理国情监测规划，并促进五年规划、年度计划、预算的有机衔接，推进地理国情监测从项目管理向规划管理发展。

为落实新时期地理国情监测的财政资金保障，武汉市在着手编制全市基础测绘第四个五年规划过程中，将地理国情监测工作纳入基础测绘范畴统一规划、统筹实施。2016年8月12日，市政府批复了《武汉市基础测绘发展“十三五”规划》(武政办[2016]104号)，明确将地理国情监测纳入到政府专项规划管理，作为“十三五”期间全市测绘地理信息发展的主要任务和重大项目实施，并落实了财政资金保障。

4.4 定经费形式

城市地理国情监测是一项长期开展的基础公益性项目，为确保其持续健康发展，财政资金的支撑渠道须与其事业发展的需要相一致。对于一类公益性质的城市地理国情监测实施单位，其经费形式宜由财政全部供给；对于二类公益性质的实施单位，宜鼓励其增强创收能力，由财政部分供给。

武汉市将地理国情监测工作纳入到基础测绘“十三五”专项规划中，其经费形式为市、区两级财政全部供给，按照五年核定，分年度落实。不是简单地在基础测绘经费渠道上提高增量，而是理清了基础测绘与地理国情监测的关系，反映了测绘事业结构调整和转型升级的新态势，实现了地理国情监测经费既增加渠道又提高增量的目标。

4.5 定技术规范

地理国情监测标准化是监测工作顺利开展的前提与基础。国家层面上，在普查与监测试点过程中，制订了一系列工作机制、工作内容、技术手段、生产流程、质量管理、成果形式等相关技术规范和标准。这其中有些技术规范标准是总体性、宏观性的，对于全面指导城市地理国情监测开展还具有一定的局限性。要保障城市地理国情监测工作有序进行、顺利实施，结合城市特色和需求开展标准化工作至关重要。

武汉市地理国情普查与监测的标准化工作，一方面积极主动加强与国普办相关部门对接，争取参与国家层面标准化工作，参编了国家规范《地理国情普查成果图技术规定》(GDPJ 17-2016)。另一方面，紧扣城市发展主题，主编了地方规范《武汉市地理国情普查指标体系与技术规程》，固化了武汉地理国情指标体系，编制了《武汉市地理国情监测实施方案与项目技术设计书》，明确了地理国情监测的组织实施、数据基础、内容指标、技术路线方法等。

4.6 定协作关系

地理国情监测是一项开创性的、战略性的、基础性的工作，与传统的单一测绘生产不同，地理国情信息内容多种多样，涉及自然、经济和人文等领域。要实现地理国情监测在城市的全面开展和信息在城市层面的广泛应用，一是建立国家、省、市的协作分工关系，将现行的监测组织生产模式由国家和省的二级模式扩大至国家、省、市三级实施，有条件的省应加强对城市地理国情监测工作的指导，下放权力和业务，城市勘测部门应加强同省普办的对接与合作。二是建立行业间的协作关系，城市测绘部门要加强与行业管理部门、高校、科研院所的对接，深化合作，实现共赢。

武汉市在开展地理国情普查与监测成果统计分析和专题研究过程中，打好“借势、借力、借脑”三张牌，开创广泛的多元合作共赢的新模式。与武汉大学共建创立了地理国情监测联合研究中心，与中国测绘科学研究院签订了战略合作协议，与国普办、省普办及相关高校、科研院所保持密切联系，接受技术指导，广泛合作交流，开展系列研究，发挥了测绘、地理信息、国土、规划、交通、经济等学科交叉融合优势，深入挖掘了地理国情信息，深化了普查与监测成果的应用。

5 城市地理国情监测工作展望

地理国情监测是了解国情、把握国势、制定国策的重要基础，是测绘地理信息工作服务国家改革发展大局的主攻方向，是测绘地理信息领域供给侧结构性改革的关键突破口[8]。结合武汉市城市地理国情普查与监测的实际经验、教训，对于今后城市地理国情监测的常态开展和信息的广泛应用，要从“对接需求、整合资源、创新方法、拓展应用、服务发展”五个方面下功夫。

一是对接需求。结合城市规划建设发展目标和需求，把脉各级政府、各部门、行业的需求痛点、焦点，广泛调研，主动对接，大力推动普查与监测成果共享应用，扩大地理国情监测服务领域，充分发挥地理国情在国民经济和社会发展中的基础公益智库作用。

二是整合资源。要避免信息的重复采集，确保业务的协同顺畅，并形成一定的开放的共享环境。一是“界面”的整合，可将地理国情监测信息整合共享至城市政府数据公开网或一张图平台上，实现资源的初级整合；二是信息的整合，以地理国情监测工作为契机，要加强对现有基础地理信息数据的整合、提取和加工，及与其他专业部门业务数据的融合和集成；三是技术的整合，整合地理国情监测所广泛运用的遥感、GIS、社会经济地理、统计分析、数据建模、传感、动态模拟与可视化等技术，推动地理国情监测信息的便捷、直观应用。

三是创新方法。一是协作的创新，真正建立省市区联动、部门协作、共建共享的地理国情监测新格局，促进跨部门、跨领域的地理国情监测信息融合、交流、共享和应用；二是技术的创新，通过加强高新技术引进和现代化装备建设，加强人才队伍建设，提升测绘地理信息的快速获取、处理和服务能力，通过推进产学研有机结合，加快关键技术创新和成果转化，从而推动地理国情成果在城市中的应用。

四是拓展应用。一是结合区域实际，做好普查成果的协调性审查，抓紧时间发布普查成果；二是加大成果宣传，按照“直接共享提供、第三方验证、对比融合分析”的递进方式，积极稳妥地做好市、区两级监测成果的推广应用，及时发挥成果作用；三是基于天地图、智慧城市等载体，打造基于地理国情监测成果的智慧管理平台，提高地理国情信息在各级政府、各行业、各部门的集成共享水平和更新效率。

五是服务发展。通过开展城市地理国情监测工作的需求对接、资源整合、方法创新及应用拓展，进一步推动地理国情监测信息在城市国土规划、环保、水务、交通、建设、城市治理、应急保障、政府决策等领域的应用服务，实现地理国情与城市的协调发展，推动由城市、省到全国范围的测绘地理信息行业的转型升级发展。参考文献

[1] 第一次全国地理国情普查项目通过专家验收[J]. 卫星应用，2016(9)：7.

[2] 李维森. 地理国情监测与测绘地理信息事业的转型升级[J]. 地理信息世界，2013，20(5)：11～14.

[3] 武汉市测绘研究院. 武汉市地理国情监测与城市协调发展研究.2016[R]. 北京：测绘出版社，2017.4.

[4] 罗名海. 武汉市地理国情监测的总体任务与有关思考[J]. 地理空间信息，2014(2)：6～8.

[5] DB4201/T 478-2015. 武汉市地理国情普查技术规程[S].

[6] 刘耀林，何建华. 地理国情多层次统计分析指标体系设计[J]. 地理空间信息，2014(3)：1～4.

[7] 周星，阮于洲，桂德竹等. 关于建立地理国情监测长效机制的思考[J]. 测绘科学，2014，39(4)：46～49.

[8] 阮于洲. 对地理国情监测的战略思考[J]. 地理信息世界，2014(2)：40～43.

Practice and Thinking of Urban Geographic Condition Census and Monitoring

Xiao Jianhua，Zhen Yunpeng，Luo Minghai

(Wuhan Geomatic Institute，Wuhan 430022，China)

In the future，the city is the main direction and foothold of the comprehensive development and application of geographic condition monitoring. Combined with the actual situation of the geographic condition surveying and monitoring in Wuhan，the paper probed into the indicators，contents，methods of geographic condition monitoring suitable for urban development，practiced the application of geographic conditions in urban development，proposed the “six-determining” safeguard cooperation mechanism of urban geographic condition monitoring. It gives an important reference to the comprehensive geographic condition monitoring in other cities.

urban geographic condition；indicators；contents；methods；results of application；Monitoring mechanism

1672-8262(2017)03-5-08

P208，P205

A

2017—04—29

肖建华(1963—)，男，院长，正高职(二级)高级工程师，长期从事城市勘测技术与行政管理工作。

地理国情监测国家测绘局地理信息局重点实验室开放基金(2016NGCM10)，基于地理国情的资源环境监测体系及方法研究。