基于乌鲁木齐市耕地资源综合价值的征地补偿标准研究*

刘祥鑫，蒲春玲，刘志有，闫志明，穆飞翔，苏丽丽，蒋 玲，王艺洁，包 睿

(新疆农业大学管理学院,乌鲁木齐 830052)

·研究报告·

基于乌鲁木齐市耕地资源综合价值的征地补偿标准研究*

刘祥鑫，蒲春玲※，刘志有，闫志明，穆飞翔，苏丽丽，蒋 玲，王艺洁，包 睿

(新疆农业大学管理学院,乌鲁木齐 830052)

[目的]通过确定基于乌鲁木齐耕地资源综合价值的征地补偿标准并与现行标准进行比较，以期为当地后期耕地征收补偿提供借鉴与参考。[方法]基于乌鲁木齐市耕地资源综合价值将耕地征收补偿标准的构成分为经济价值、社会价值以及生态价值，分别采用收益还原法、影子价格法与成本替代法、条件价值评估法对其进行测算，并对基于耕地资源综合价值的征收补偿标准进行实证分析。[结果](1)从农户与集体角度，基于耕地综合价值的征地补偿，能使农户获得的征地补偿金提高，从37.92 万元/hm2提升至了306.97万元/hm2，为现行标准的8.10倍； (2)从补偿范围角度，基于耕地综合价值的补偿标准，兼顾了征地社会价值与生态价值补偿，分别提升至了299.43万元/hm2、10.25万元/hm2。[结论]文章创新构建基于耕地资源综合价值的征地补偿标准，充分考虑了耕地资源具有的社会、经济、生态价值多重效用，不仅计算了耕地资源对于农民的就业价值和农业产出价值，也重点体现了耕地资源对于农民具有的社会保障效用和生态安全效用。

乌鲁木齐市 综合价值 补偿标准 收益还原法 耕地

0 引言

耕地作为最主要的生产资料和农民最直接的劳动对象[1]，是农民收入的主要来源之一。随着近年来工业化、城镇化、现代化进程的稳步推进和社会经济的快速发展，大量农地资源快速向非农建设用地转化[2]，仅“十二五”期间，全国累计批准建设用地216.48 万hm2，其中大部分由农村集体土地征收而来[3]。根据有关法律规定，现阶段征地补偿的范围包括“土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费及农业人口安置补助费”，由于土地增值性的特性，关于被征土地新增收益的问题受到各界广泛关注与热议，一方面认为土地新增收益应该归属失地农民或者农民集体[4-6]，另一方面认为该新增收益应“涨价归公”，归属于整个社会[7]，然而补偿范围越来越认为不完整，并未包括失地农民失去的全部利益，补偿标准应是具有一定弹性的补偿标准[8]。而我国对于土地征收往往是通过一次性补偿的方式[9]，其中70%的征地采用现金补偿形式，但一次性补偿金额的中位数仅为1.350 0万元/hm2，且有约60%的现金补偿未兑现[10]。鉴于此，文章从乌鲁木齐市耕地综合价值的构成出发，讨论其价值评估量化的基本原理和方法，以确定基于耕地资源综合价值的征地补偿标准并与现行标准进行比较，为当地后期耕地征收补偿提供借鉴与参考。

1 基于耕地资源综合价值的征地补偿标准构成与测算方法

耕地是“自然—经济—社会”的动态复合系统，功能和效用是其价值的源泉。从我国的实际情况来看，耕地资源包括农产品经济功能、生态服务功能以及社会保障功能。耕地被征作建设用地后，这三大功能几乎被建设用地的经济产出功能所替代，因此从被征地农户角度来看，耕地资源征收补偿标准的制定应包括这三大功能所产生的价值，以保障失地农户的利益。

1.1 耕地资源经济价值的征地补偿标准测算方法

耕地资源的经济价值指在市场需要和投入一定的条件下，以货币的形式来表示耕地所产出的农产品。耕地资源经济价值的测算，学术界普遍采用的是收益还原法。其基本原理是：将被估耕地未来各年预期纯收益按照一定的折现率折现到评价期日的总收益。公式为：

(1)

公式(1)中X表示耕地资源的经济价值，a表示耕地的年纯收益，r表示耕地收益的收益还原率，n表示耕地使用年限。根据农村土地承包关系长久不变的政策规定，而正常耕作条件下的耕地生产能力也是稳定的，所以在测算耕地资源经济价值中，n可视为无穷大。因此，公式(1)可被简化为：

X=a/r

(2)

(2)式中耕地资源的经济价值可简化为耕地的年纯收益与耕地收益还原率的比值。耕地的年纯收益a等于耕地经营总收益与经营总成本之差，其中经营总收益主要由耕地的年产值与国家种粮补贴两部分组成，经营总成本主要由物质投入与人员工资费用两部组成，耕地收益的还原率通常等于安全利率与风险调整值之和，安全利率一般选取一年定期存款年利率，再结合风险调整值，然而耕作过程中的未来风险值较小，因此可以忽略不计。该文选取2015年一年定期存款利率1.5%作为收益还原率。

1.2 耕地资源社会价值的征地补偿标准测算方法

耕地资源的社会价值等于社会保障价值与社会稳定价值之和。其中社会保障价值主要指耕地为农民提供的就业保障、医疗保障和养老保障，可采用“影子价格法”计算农民所需的就业保障金、医疗保障金和养老保障金，并对其求和来反应耕地资源的社会保障价值； 社会稳定价值则主要体现在耕地农产品的社会保障程度上，以建设用地占用耕地时国家收取的税费为基数，该文采用替代法来计算耕地资源的社会稳定价值。

1.2.1 耕地资源就业保障价值的征地补偿标准测算方法

耕地资源就业保障是指耕地可为农民提供就业机会与缓解就业压力。由于农民文化知识水平低，又缺少农业技能培训，失地后的农民在非农就业竞争中处于劣势，因此，耕地资源对农民具有再就业保障价值。耕地资源就业保障价值可根据替代原则采用最低生活保障金来计算。参照城镇居民失去保障办法，假设被征地农民从失业至退休前一直领取最低生活保障金，则耕地资源就业保障价值计算公式为：

(3)

(3)式中L表示耕地资源就业保障价值，Tm、Tw分别表示男性和女性公民的退休年龄，Rm、Rw分别表示男性和女性人口占总人口比例，a表示公民平均年龄，Mc表示人均最低生活保障金，No表示每亩土地所承载的农村人口数。

1.2.2 耕地资源医疗保险价值的征地补偿标准测算方法

目前，农村医疗保障费用仍依附于耕地，从而耕地征收补偿标准测算中应加入医疗补偿保险补偿。在医疗保险价值的测算中，通过对灵活就业人员缴纳的医疗保险费用进行折现，并以此来衡量依附于耕地资源的医疗保险补偿价值，计算公式为：

(4)

(4)式中SM表示耕地资源医疗保险价值，M表示农民年均缴纳医疗保险费，No表示每亩土地所承载的农村人口数，r表示耕地收益的折现率，与前文一样，n被视为无穷大。因此(4)可被简化为：

(5)

1.2.3 耕地资源养老保障价值的征地补偿标准测算方法

被征耕地一般都位于城市近郊，而当地农民的生活水平一般高于整个区域农民的平均生活水平，根据征地补偿将“保持被征地农民原有的生活水平不降低”的原则，因此，失地农民市民化后的生活水平也应不低于市民的平均生活水平。在计算乌鲁木齐市耕地社会保障价值时，应以其城镇居民平均工资为参照，假设被征地农民均以城镇居民平均工资参加社会养老保险，退休后每月均有养老保障，则基本养老金P等于基础养老金P1与个人账户养老金P2之和，其中，

P1=(V1×α+V2)÷2×N×1%

(6)

(6)式中V1为参保人员退休时新疆维吾尔自治区上一年度在岗职工月平均工资，α为最低缴费系数，V2为本人指数化月平均缴费工资，N为表示个人累计缴费年限。

V2=δ×V1

(7)

(7)式中δ为本人平均缴费指数。综合(6)与(7)得：

(8)

个人账户养老金按照个人账户的累计储存额除以计发月数确定，根据目前法律规定， 50岁为195元、55岁为170元、60岁为139元，缴纳比例为：个人缴纳每月工资的8%，单位缴纳其工资的21%。从而个人账户养老金等于从当前到退休为止累计工资的8%除以计发月数。根据求出的被征地农民退休时可获得的基本养老金可计算出其应趸缴的养老保险费，即耕地承担养老保险价值。计算公式为：

Za=(Gm×Hm+Gw×Hw)×Ml÷Me

(9)

(9)式中Za为平均年龄为a时的保险费趸缴金额，Gm和Gw分别表示a年龄男性公民与女性公民保险费趸缴金额基数； Hm和Hw分别为男性人口与女性人口占总人口的比例，Ml为农民基本生活费(月保险费领取标准)； Me为月保险费基数(Me=100)。

1.2.4 耕地资源社会稳定价值的征地补偿标准测算方法

耕地资源社会稳定价值主要体现在其农产品的供给上，即耕地的生产能力保障。在耕地被征收的过程中，国家收取保障税费包括：耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用税、新菜地建设开发基金和安置补助费，这些税费全部用于耕地资源的开发与保护及耕地生产能力的提高。据此该文用这5项税费之和来表示耕地资源的社会稳定价值。

1.3 耕地资源生态价值的征地补偿标准测算方法

耕地资源的生态价值属于市场以外的价值，难以用现有市场体系来衡量。因此该文采用基于假设市场的条件价值评估法(Contingent Value Method，CVM)。它的基本方法是通过被调查者对系列假设问题的回答，使其表达出为保留或者获取单位面积耕地生态环境功能而愿意付出的成本或失去单位面积耕地生态功能而愿意接受的补偿，根据被调查者在假设市场中愿意支付的成本或接受补偿意愿构造模型，以此来实现非市场价值评估的目的。和支付意愿相比，补偿意愿偏大且不稳定，因此，该文拟采用城乡居民支付意愿来对耕地资源生态环境价值进行测算。

(10)

(10)式中U表示耕地资源生态环境价值，P表示样本居民平均年支付意愿，N表示居民户数，k表示支付率，r表示还原率。

2 基于耕地资源综合价值的征地补偿标准测算

2.1 耕地资源经济价值的征地补偿标准测算

由公式(2)可知耕地资源经济价值的测算主要取决于耕地经营总收益与经营总成本。鉴于乌鲁木齐市主要农作物成本、收益等权威数据资料的欠缺，该文采用《2015年新疆农牧产品成本收益资料汇编》中新疆维吾尔自治区主要农作物成本与收益数据来计算乌鲁木齐市每667m2耕地农业生产纯收益，选取小麦、玉米、大豆、苜蓿、薯类、油料、棉花以及蔬菜作为该文主要研究的农作物。测算每667m2耕地年平均收益时以2014年实际耕种面积比例赋予各农作物权重，再加上2014年乌鲁木齐市耕地种粮补贴1395元/hm2，最终得出乌鲁木齐市2014年耕地年平均总纯收益为9434.33元/hm2，如表1。根据公式(2)取收益还原率r=1.5%计算出2014年乌鲁木齐市耕地征收应补偿的经济价值为62.895 533万元/hm2。

表1 主要农作物加播种面积权重后单位面积耕地纯收益

主要农作物小麦玉米大豆苜蓿薯类油料棉花蔬菜播种面积(103/hm2)8.443.570.593.444.713.571.5119.34纯收益(元/hm2)4802.252511.152628.205928.902106.871948.508216.2513600.84播种面积权重0.190.080.010.080.100.080.030.43权重后纯收益(103/hm2)912.43200.8926.28474.31210.69155.88246.495848.36新疆2014年种粮补贴(元/hm2)1359.00合计(元/hm2)9434.33 数据来源:《2015年乌鲁木齐统计年鉴》;及通过《2015年新疆农牧产品成本收益资料汇编》提供的成本收益数据计算获得

2.2 耕地资源社会价值的征地补偿标准测算

2.2.1 耕地资源就业保障价值的征地补偿标准测算

根据乌鲁木齐市民政局2014年统计数据显示，乌鲁木齐市市民最低生活保障金为Mc=4320元/年。由国家法律规定的退休年龄可得男性公民退休年龄Tm=60，女性公平退休年龄Tw=50； a=47； 2014年乌鲁木齐市男女比例为100∶97，约为1∶1，所以Rm与Rw近视取值为0.5； 2014年乌鲁木齐市农村人均耕地面积为0.13hm2，每667m2耕地所承载的农村人口数No=0.50。将数据带入式(3)计算出耕地资源就业保障价值为26.584 615万元/hm2。

2.2.2 耕地资源医疗保险价值的征地补偿标准测算

根据乌鲁木齐市劳动与社会保障局的有关政策规定，乌鲁木齐市2014年灵活就业人员医疗保险最低每月缴纳费额为19.18元，农民每年应缴纳医疗保险费230.16元。2014年乌鲁木齐市农村人均耕地面积为0.13hm2，收益还原率为1.5%，则每667m2耕地资源医疗保险价值为11.803 077万元/hm2。

2.2.3 耕地资源养老保险价值的征地补偿标准测算

该文耕地资源养老保险价值的计算以2014年为基准，根据《2015年乌鲁木齐统计年鉴》， 2014年乌鲁木齐市城镇居民家庭人均可支配收入为2.689 0万元。为了简化计算，用全市居民平均年龄47岁来代替被征地区农民的平均年龄，取全市男女退休年龄中间值55岁作为失地农民领取养老保险金的年龄，因此，离其领取养老保险金还有8年，在不考虑工资与养老金利息等情况下， 8年后失地农民个人账户存储额为： 2.689 0×(8%+21%)×12=9.357 72万元，个人账户养老金为： 93 577.2÷170=550.45元； 2014年乌鲁木齐市男女比例近视为1∶1，所以基础养老金为(26890÷12×1+26890÷12)÷2×8×1%=179.27元，由此该失地农民应领取的养老金近视为： 550.45+179.27=729.72元/月。

参照中国人保个人养老金趸交标准， 47岁公民投保时，Gm取2.013 671 83万元，Gw取2.101 672 82万元； 2014年乌鲁木齐市男女比例为100： 97，近视约为1： 1，因此Hm和Hw取值均为0.5； 根据上面计算，Ml=729.72(元/月)，Me=100。因此应趸交金额Za=(2.013 671 83×0.5+2.101 672 82×0.5)×729.72÷100=15.015 246万元，即为乌鲁木齐市失地农民应获得的养老保险价值。

根据《2015新疆统计年鉴》，截止2014年，乌鲁木齐市共有耕地面积9.695 066万hm2，农村人口总数为72.32万人，农村人均耕地面积为0.13hm2。因此2014年乌鲁木齐市单位面积耕地资源养老保障价值为115.501 892万元/hm2。

2.2.4 耕地资源社会稳定价值的征地补偿标准测算

根据《新疆维吾尔自治区耕地占用税实施办法》(新地税函﹝2008]406号)规定，乌鲁木齐市耕地占用税为30/m2； 根据《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》规定，乌鲁木齐市耕地开垦费标准为1.5万～4.5万元/hm2，该文取均值3万元/hm2，即约为3元/m2； 根据国土资源部《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》(财综[2006]48号)，乌鲁木齐市新增建设用地有偿使用费为64元/m2； 根据《关于取消停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》(财税[2016]11号)要求，乌鲁木齐市新菜地开发建设基金征收标准调整为零； 安置补助费为该地被征前3年平均年产值的4～6倍，乌鲁木齐市耕地年均产值约为431.47元/hm2，则安置补助费为38.83～58.25元/m2，该文取均值为48.54元/m2。综述：乌鲁木齐市耕地资源社会稳定价值等于耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、新菜地开发建设基金及安置补助费五者之和，为145.54元/m2，即145.540 728万元/hm2。

表2 个人账户养老金计月数

退休年龄计发月数退休年龄计发月数退休年龄计发月数4123051190611324222652185621254322353180631174422054175641094521655170651014621256164669347207571586764482045815268754911959145696550195601397056 数据来源:《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)

表3 城乡居民对耕地生态环境价值支付意愿统计结果

参与主体城市居民农村居民合计样本居民支付率%57.8362.16 60.00样本居民平均支付意愿(元/户/年)192.4298.34290.76乌鲁木齐市居民户数(万户)50.3235.1785.49乌鲁木齐市居民年支付意愿(万元/年)13627.425381.9619009.38 数据来源:《2015年乌鲁木齐统计年鉴》和该文问卷调查统计

2.3 耕地资源生态价值的征地补偿标准测算

通过抽样调查乌鲁木齐市城乡居民对耕地资源生态价值支付意愿，共计对乌鲁木齐市市区发放问卷300份，获得有效问卷292份，对农村发放300份，获得有效问卷289份。以支付家庭为单元进行支付意愿调查，通过支付卡法询问被调查者每年全家愿意为保护耕地的生态环境支付金额。支付意愿调查结果如表2所示。根据式(10)及收益还原率1.5%，计算出乌鲁木齐市耕地资源生态价值为99.428 289 6亿元，约10.250 339万元/hm2。

3 研究结论与启示

3.1 研究结论

综上计算， 2014年乌鲁木齐市耕地资源的农业经济价值为62.895 533万元/hm2、社会价值为299.430 312万元/hm2、生态价值为10.250 339万元/hm2，合计372.576 184万元/hm2。其中经济价值占16.88%、社会价值占80.37%、生态价值占2.75%，可见耕地资源对失地农民具有巨大的社会保障功能。根据被征地农民的生活水平不降低的政策规定，土地征收补偿应对农户经济、社会保障、生态安全三大功能进行替代或补偿，因此2014年乌鲁木齐市基于耕地资源综合价值的征地补偿至少要达到372.576 184万元/hm2。

根据国家政策规定，土地补偿费的70%和安置补助费的全部补偿给失地农民， 30%的土地补偿费补偿给农村集体。根据这一原则，农民应该获得70%的耕地资源经济价值、生态价值和社会稳定价值，而耕地资源的就业保障价值、医疗保险价值以及养老保险价值应由农民100%获得。农民和村集体获得农业经济价值分别为44.026 873万元/hm2、18.868 660万元/hm2，社会稳定价值分别为101.878 510万元/hm2、43.662 218万元/hm2，生态价值分别为7.175 237万元/hm2、3.075 102万元/hm2,如表4。

根据《2016年新疆征地拆迁补偿条例明细及计算标准细则(最新)》规定，乌鲁木齐市征地补偿标准为征用1hm2耕地所需成本包括土地补偿费17.24万元、青苗补偿费1.72万元以及安置补助费24.13万元，总计43.09万元/hm2。其中能被农民直接获得有青苗补偿费、安置补助费及70%的土地补偿费，合计37.92万元/hm2，村集体获得征地补偿费为5.17万元/hm2。而基于耕地资源综合价值征地补偿费共计372.58万元/hm2，其中被征地农民获得306.97万元/hm2，村集体获得65.61万元/hm2。显然基于耕地综合价值的征地补偿标准使农民获得的补偿金远远大于乌鲁木齐市现行标准下所得，为其8.10倍。基于耕地资源综合价值的征地补偿标准和现行标准的对比如表5。

表4 基于耕地资源综合价值的征地补偿价格与分配

万元/hm2

表5 基于耕地资源综合价值的征地补偿标准与现行标准对比

万元/hm2

3.2 启示

该文在深刻分析和总结乌鲁木齐市现行征地补偿标准的基础上，提出了基于耕地资源综合价值的征地补偿标准创新构想，并以乌鲁木齐市为例，对被征耕地的经济价值、社会价值及生态价值进行测算，将其与现行征地补偿标准进行对比分析，得出：乌鲁木齐市现行土地征收补偿标准主要考虑耕地的农业产出价值，兼顾失地农民安置，主要体现在土地补偿费与安置补助费上，而该文创新构建基于耕地资源综合价值的征地补偿标准，充分考虑了耕地资源具有的社会、经济、生态价值多重效用，不仅计算了耕地资源对于农民的就业价值和农业产出价值，也重点体现了耕地资源对于农民具有的社会保障效用和生态安全效用。克服了现行征地补偿标准对耕地资源价值补偿不全面的缺陷，完善了被征地农民的补偿范围，维护农户合法权益，此外还创新的将耕地资源的生态功能与社会稳定功能纳入征地补偿范围，更能有效的消除耕地资源在非农配置中市场失灵的现象，有利于耕地资源的保护与可持续利用。

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LAND ACQUISITION COMPEMSATION STANDARD BASED ON THECOMPREHENSIVE VALUE OF CULTIVATED LAND RESOURCES IN URUMQI*

Liu Xiangxin，Pu Chunling※，Liu Zhiyou，Yan Zhiming，Mu Feixiang，Su Lili，Jiang Ling，Wang Yijie，Bao Rui

(1.School of management of Xinjiang Agricultural University, Urumqi 830052,China)

Arable land expropriation compensation standard only considered the economic value of arable agricultural resources, ignored its social and ecological value, and resulted in a series of cultivated land expropriation disputes. Therefore, to improve farmland expropriation compensation standards for the maintenance of farmers′ rights and interests, reducing land disputes and resource conservation and sustainable utilization of arable land is significant. Based on thevalue of cultivated land resources inUrumqi, this paper defined that the compensation standard included the economic value, social value and ecological value, respectively. The shadow price method,cost of alternative methods, and standards-based integrated value of empirical analysis were used in this paper. The results showed that: ① from farmers and collective point of view, based on the value of land acquisition compensation of cultivated land, the land compensation increased from 0.379 to 3.0697 million yuan/hm2, with the increase of 8.10 times; ② from the compensation range, taking into account the social value and ecological value of land acquisition compensation,the land compensationincreased to 2.9943 million yuan/hm2. The results had positive roles inimproving the compensation scope of arable land levy, ensuringthe legitimate rights and interests of farmers, and the ecological and social stability, and protectingthe sustainable utilization of the cultivated land resource

Urumqi； comprehensive value； compensation standard； income reduction approach； arable land

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170409

2016-08-18

刘祥鑫(1991—)，男，湖南邵阳人，硕士。研究方向：资源、环境和经济的可持续发展、区域经济可持续发展。※通讯作者：蒲春玲(1961—)，女，新疆阿克苏人，博士、教授、博士生导师。Email：puchunling@163.com

*资助项目：国家社会科学基金项目西部“矿-农复合区非自愿移民搬迁安置及管控机制研究”(14XGL005)； 国家社会科学基金项目“塔里木盆地矿-农复合区矿产资源利用补偿调控机制研究”(08BJY061)

F301; F323.211

A

1005-9121[2017]04056-07