亮出“执法利剑” 护航“绿水青山”

■丨辛 明

亮出“执法利剑” 护航“绿水青山”

■丨辛 明

遵义河道保洁在清理河面z飘浮的垃圾。(潘义军/摄)

自2015年1月1日实施新环保法以来，这部被称为“史上最严”“长出牙齿”的法律实施两年来，“钢牙”是否咬到人，利剑是否出鞘，效果如何？

2017年4月20日，中国政法大学环境资源法研究所发布了新环境保护法实施效果评估报告。报告显示：新环保法在我国的生态文明建设中确实发挥了很重要的作用，各地对环保工作重视程度有所提升，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、征服参与环保的氛围明显提升。但在落实政府责任和提升企业守法意识、推进环境信息公开等方面仍显不足。

报告课题组组长、中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发直言，两年时间，“喜忧参半”。王灿发认为，得益于新环保法的出台，赋予了环保部门按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪等5个新手段，但现在看来，在制定良好的法律与绿水青山之间，似乎还隔着优良而有效的执法这道“鸿沟”。

“钦差”难办环保事

自2015年新修订的“史上最严环保法”施行后，首次以中央名义设立了最高规格的中央环保督察，被视为“环保钦差”。在生态文明上升至国家战略高度的大背景下，如此高规格的环保督察对于“环境形势依然严峻”的中国来说意义非同寻常。据国家环保督察办公室介绍，对23省（区、市）实施环保督察的组长不仅全部由正部级领导担任，而且23省（区、市）的省（区、市）委书记、省（区、市）长全部出席启动会，省（区、市）委书记亲自做动员；已经结束督察的16省（区、市）党政一把手全部出席督察意见反馈会。

不仅如此，为了扭转环保执法的疲软状态，环保部于今年4月5日宣布，从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。

原本想着这一系列最高环保执法部门的督查“动作”能够带动全国各地政府部门积极有为，在履行环保职责、强化环保执法力度上有大的改观；不料想，来自最高执法层级的督查，竟然在某些地域遭遇到强劲的抵制。

前不久，环保部相继公布6起阻挠督查组正常执法事件，涉及山东、河北、河南、山西等地多个企业。在督查组执法检查过程中，有的执法证被抢夺，有的中央组督察组甚至被扣留长达一小时。在当下改革与法治的背景下，代表中央权威的环保执法督查尚且面临如此大的抵制，背后折射出的环保执法困境令人震惊。

其实，抵制、抗拒督查远不是今年才发生的事件。2014年，环保部在督察河南郑州大气污染治理行动中，督查组在出示证件后要求对在新郑市恒益瓷业和新郑福华钢铁集团两家企业进行检查，企业门卫均以“主要负责人不在”为由拒绝检查，将督查组拒之门外。在登封市铝庄碳素厂，相关负责人则是阻挠执法人员拍摄取证。

2015年10月，环保部督查组在督查湖南省湘潭市湘潭电化科技股份有限公司时，被厂方阻挠50分钟后仍拒绝督查人员进厂检查。

2016年11月，环保部派出3个督查组对河北省石家庄、定州、沧州、衡水等开展专项督查，在定州市华茂水泥制砖厂时，遇企业负责人阻挠，该人已经被刑事拘留。

今年1月，环保部督查组发现，石家庄藁城区南营镇马庄村米业加工集聚区有90余家米业加工企业，绝大多数企业存在粉尘污染问题，无组织排放严重。督查组还通过筛查用电记录发现，石家庄两家本应停产的企业，疑似“假停产”。一家名为博力威糖业有限公司，在停产期间，用电量竟然有二十多万度。

不久，2月24日，环保部部长陈吉宁赴河北省石家庄市开展2017年第一季度空气质量专项督查，一到达石家庄后，陈吉宁便直奔当地重点污染企业。在华北制药有限公司发酵车间前的道路上，陈吉宁表示，“几十米的距离内就能闻到不同的气味。”。

2017年4月17日晚， 就在山东绿杰公司事件发生后，环保部在官网上公布了强化督查的最新情况。通报称，第九督查组有关人员在河北省邢台市现场检查时执法证被抢夺。

大量污染企业遍布，环保部长偶尔下来暗访都能发现一堆问题，当地政府以及环保部门为何看不到？这还是表明，一些地方政府的“环保神经”可能还是有些麻木。

我们还必须追问:一些企业对执法督查“根本不怕”的底气从何而来?有评论认为，敢跟环保部督查组叫板，如此“胆识”估计是被地方政府部门“惯”出来的。此言虽说估计，但并非虚妄论断。长期以来，地方政府部门囿于地方利益和官员政绩，对于污染企业网开一面的现象，早已不是什么秘密。地方官追求GDP政绩，污染企业追求高额利益，执法中间甚至暗藏交易，于这样的环保执法生态里，来自上层的执法督查遇到抵制也就合乎逻辑了。

时事漫画。(新环保法/图)

强制力缺失

“他们不怕我们，这是我们的困境。”谈到环保执法受阻的种种情况，一位不愿具名的省级环保执法人员说道。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘分析指出，抵制环保执法折射出企业的某种错误认知，即自认为采取这种方式不会造成很严重的后果，因此才能够如此“猖狂”。这同时也说明，在过去，环保部门对于企业拒绝检查的行为处罚力度不够，没有形成威慑。“企业可能认为，相较安装环保设施或者停产，拒绝执法的成本小多了。”

在2015年的全国两会上，中国政法大学环境资源法学教授王灿发指出，“过去我国环境违法成本低，建设项目违法最高罚款20万元，与水电等大型工程几百亿元的投资相比，罚款尚不及一天的设备租金。”

另外，针对企业排放的问题，首先，一些企业不愿意花费时间和金钱改造或修建环保设施，认为环保检查就是找茬，就是向企业要钱。而不少大型企业在当地都是税收保障，解决了不少当地人员就业问题，自认为在当地经济发展中做出了“巨大贡献”，排放一点污水废气，不足以影响环境，甚至认为这点排污权利是自己应得的。

其次，这与环保队伍的执法能力也大有关系。要知道，不同于其他执法部门，环保对专业知识的要求很高，小到化学物质，大到机器设备，都需要专业知识作支撑，环保部门人员的执法能力和水平能否跟得上也是问题之一。

更令人担忧的是，与涉事企业明目张胆地阻挠相比，是地方政府部门的执法不作为或难作为。常常可以听到诸如“发展有压力，环保如何填动力”“绿色GDP，还是GDP一片绿”的两难。这主要受制于两种思维。一是“以罚代法”，用罚款取代环保执法，甚至有些地方把重污染企业视为“金主”，动用财政资金代缴罚款；二是“以拖代法”，对待环保督察认认真真、接受环保监督诚诚恳恳，整改落实则马马虎虎甚至推三阻四。如果不能在法律执行上、执行监督上给政府部门戴上“紧箍”，环境治理的法治化也容易沦为摆设。

例如，曝光的督查组在山东济南历城区执法受阻事件中，涉事企业的燃煤锅炉就没有环保手续，但“以前的检查中没有发现”。媒体披露的河北、天津渗坑污染事件，超大污水渗坑“烂尾”究竟谁之过?地方政府部门的治理不到位、不彻底难辞其咎，舆论甚至认为“当地的环保执法部门完败”。而今年第一季度空气质量专项督查结果也显示:不少地方政府环保不作为、乱作为情况严重。这些惨痛的现实告诉我们，在落实良法的环保执法监管中，唤醒沉睡或装睡的地方政府部门职责才是关键。

众所周知环保部门只是政府的下属职能部门，必须服从上级领导。而不少企业都是当地政府招揽进来的，出于经济发展、社会稳定、增加就业等各方面的考虑，政府会给予一定的支持和帮助。同时基于人情、政府财政收入等因素，对于企业的排污行为，政府或许会睁只眼闭只眼，这也让环保执法难于进行。就在今年3月15日，有新闻报道，湖北武汉新洲区两名环保执法人员因对未批先建的企业进行调查处理，被当地以“损害投资环境”为由免职处理。后来环保部华南督查中心展开调查后，两人才得以恢复原职，涉事企业也被处罚。

那么面对这些难题，环保部门只能听之任之吗?

“垂管”制度为良法开路

其实不然，2015年实施的新环保法被称为“史上最严”，对污染“零容忍”，惩治措施非常严格，从执行和处罚角度都给出了对策。相比“无齿”的旧环保法，新环保法从执行措施上予以丰富:规定了环保部门对违法排污设备可以掌控，可以查收；对拒不治污的企业还有行政代执行权;对于那些环境违法的企业，还可以联合多部门采取综合性调控手段，比如不给审批土地、不给上市，断水、断电等。而从处罚力度上，新环保法借助行政和刑事处罚，对监管方、排污企业、第三方实行连带责任。

“按日连续处罚”“限制生产、停产整治”“查封、扣押”“移送公安机关行政拘留”等配套执法手段，被比喻为新环保法的“钢牙”。“我们在制定新法的时候，很期待它能长出牙齿，特别是这4个配套办法所规定的措施，就是4颗钢牙。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅说。

新《环保法》生效以来，按日计罚等规定，使违法成本有所增加。王灿发以实施按日计罚的重庆市为例，据统计，企业违法行为改正率从过去的4.8%增长到实施按日计罚后的84%。

为了减少地方保护对环境执法的掣肘，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》规定，开始在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，部分省作为试点地区已启动垂管改革。全国环保机构管理体制面临“大调”，“省以下垂直管理”机制将被引入其中。22日环保部公布中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。《意见》提出对省级以下环保机构监测监察执法实施“垂直管理”。据了解，这是十八大以来，我国第五个引入“省以下垂直管理”的领域。

即将落地的环保“垂直管理”，将基层环保部门的管理权全面上收到市一级，市级环保部门的人事权上收到省一级，这在一定程度上隔离了环保管理权力与地方利益，有利于打破地方保护，让地方环保部门不再瞻前顾后，从此挺直腰板。

“垂直管理”的意义还不只在于此。环境管理权本来就属于一种国家权利，因为环境污染往往不是地域性的，污染具有流动性和扩散性，倘若画地为牢，分而治之，只会导致整个国家环境治理的碎片化，也不利于树立统一的环保法治权威。正因如此，许多国家的环境管理都摒弃了属地化管理模式，例如美国环境保护局直属总统办公厅，是美国联邦政府的独立行政机构。

从这个意义上说，环保“垂直管理”不单是一次机构权力的重新划分和组合，也是我们国家完善治理体系和治理能力现代化的一个重大举措。

当然，环保“垂直管理”并不意味着削弱地方政府环境管理的属地责任。市级环保局今后依然是市级政府工作部门，地方政府依然是环境保护责任主体。这样的组织架构，既保障了环保管理和执法的独立性，也避免了地方政府借“垂管”之名，怠于履行环境质量改善的主体责任。

然而，我们也要看到，“垂直管理”并不是万灵丹。在目前不少地方唯GDP的思维之下，一些地方干预环保执法，为污染企业保驾护航的冲动依然存在。而环保管理名义上垂直了，人财物不再受制于地方政府，但实际上，基层环保部门不可能隔绝于地方政治环境，其在诸多方面依然仰仗于地方政府。如此一来，各种隐性的干预和干扰恐怕难以杜绝。

所以，仅靠“垂直管理”不足以彻底根除地方保护，“垂管”之外，改变地方重GDP政绩、轻环境的考核模式，同时严抓责任追究，对地方官员干预环境执法“零容忍”，是更需要下十足十的工夫。

“一个好的法律不能成为‘纸老虎’，要让它成为一个有钢牙利齿的利器，关键在于执行和落实。”王灿发建议，继续加强配套立法；建立环境信息共享机制，加强不同部门协同与配合；进一步加快环境监察体制改革，提高基层执法人员待遇和专业能力等。

高悬执法利剑

从根本上来说，执法不是纸上谈兵，更在于行动。焕发行动的力量，必须亮出法律执行的利剑，让环保法治理念变成生态保护的地方作为，而这才是看得见的治理。

也正因此,关注环保执法,成为了环保部工作的重点。此前环保部部长陈吉宁就针对环保督查表态,要加强对地方政府及其环保部门履行环境保护职责情况进行监督检查,认真查办或督办大案要案,实现由“以查企业为主”转变为“查督并举、以督政府为主”。

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”习近平总书记深刻地指出，生态环境没有替代品。前车之鉴，后车之师，曾何几时,遵义还是全国污染较为严重的酸雨城市之一,正是深刻感受了破坏环境、牺牲环境的巨大代价,遵义痛定思痛,吸取教训,以打造“天蓝、地绿、水清、气净”城市为目标,大手笔、高投入、强力度,着力改善人居环境质量,积极推进源头整治、综合整治,打出环境保护的“组合拳”。

贵州遵义赤水竹海空气清新,万亩茶海美景如画,国酒之都,生态美酒茅台醇香,红与绿在这里交相辉映,经济发展与环境保护在这里相得益彰,百姓富、生态美在这里有机统一……在绿色发展共识的科学指引下,遵义像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,牢固树立“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的理念,以全景域理念让游客体验人与自然的和谐、文化与生态的对话,以实际成效守住了发展和生态两条底线,努力不因小失大、急功近利,让人民群众望得见山,看得见水,记得住乡愁。

“既要金山银山，又要绿水青山，绿水青山就是金山银山”，这是民生的幸福指向、经济发展的用力方向。以天蓝、地绿、水清，承载人民群众最朴素的幸福期冀，要让百姓真真切切感受到“绿色福利”，才能为可持续发展打下坚实根基。