左家庄街道的全形态治理

高斌

2016年7月以来，北京市朝阳区左家庄街道城市管理和环境秩序整治工作进入攻坚克难阶段、统筹快进模式，并率先提出创建无开墙打洞街道。经过8个月的不间断努力，左家庄先后治理开墙打洞现象523户，于2017年3月28日提前完成无开墙打洞街道创建工作，实现了无现场冲突、无集体上访，成为朝阳区第一个临街无开墙打洞的街道。街道委托的第三方测评机构对该项工作的问卷调查显示，社区居民对整治开墙打洞的认知度达98.8%，支持度达99.3%，各项工作满意度均在92%以上。

主要做法

一是提高政治能力，坚定工作意志。街道领导班子深入学习贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神，在干部队伍中牢固树立城市治理是发展环境问题、民生问题、安全问题，更是政治问题的认识，把开墙打洞治理工作作为治理地区“大城市病”的主战场和提升地区品质的主攻方向，变治理开墙打洞指标性任务为街道本身系统提升城市治理的先导性任务，以清醒的政治判断形成坚定的工作判断和顽强的工作意志，不等不靠、不躲不绕，以“理旧事敢于消化存量，解难事勇于拔钉子，做常事善于钉钉子”的担当，主动开展工作。街道坚持政治生态决定工作形态，明确提出绝不允许从班子成员到普通干部在内的任何人在环境和安全工作上说情打招呼，为治理工作的实施提供了政治生态保障，推动了历史遗留问题和存量难点问题的解决。

二是提高统筹能力，坚持综合施策。责任所在即工作所在，街道领导牢牢树立工作措施覆盖责任边界意识，全面落实属地的组织责任、管理责任、工作责任和监督责任，以责任为牵引加强协调，实现工作的全力量集成、全形态治理。班子主要领导带领班子成员，采取夜间巡查、明察暗访、步行穿街走巷等方式，深入了解地区开墙打洞现状和难点问题，做到实情清、重点清、难点清。在工作组织上，坚持办事处主要领导现场指挥，班子成员团队作战，各职能部门协同工作，做到 “三统筹”。首先是对内统筹、对外协调，做到“五指成拳”。积极争取区领导和区级部门支持，成立街道“开墙打洞”治理领导小组，统筹城管、城建、综治、公安、安监、工商、食药、社区等力量，设置民生政策、过程取证、安全确认、施工拆除、信访接待、群众工作、医疗救护、综合信息、媒体接待、后勤保障、应急处置等十余个工作组，扁平化联动，高效化处置。其次是善于借势，统筹节奏。采取成片、整街、连巷的方式，实施组团式“会战”，最大限度扩大治理效应；与环保督察等工作相统筹，一举治理开墙打洞59户。整体安排大的治理工作10次，平均每次拆除50余户。其三是统筹好一般群体和特定群体的关系。在治理中，先后消除生活困难、扬言闹事、刑释解教人员及老年人、残疾人等特定群体开墙打洞251户，依法依规果断拔除开墙破洞的“钉子”，以攻克难点来打开工作局面，不搞选择性执法，同时避免破窗效应，确保了总体工作平稳有序。

三是提高动员能力，群众广泛参与。工作中，左家庄街道首先是坚持党员领导干部带头，充分调动、发挥好五个作用，即党员领导的带头作用、职能部门的联动作用、产权单位的主体作用、社区平台共商共治作用、“朝阳群众”的监督作用。调查显示，在居民心目中，“党员带头”作用居于街道开展“开墙打洞”治理各项工作之首。其次是坚持立体化宣传，最广泛告知。街道采取发放一封信、宣传法律、解读政策、多举事例、包片包户、联合工作、反复沟通等方式，告知趋势，强化攻势，营造声势，形成大势，将宣传策划贯穿工作全程，帮助群众算好法律、环境、环保、安全、文明等五笔账，最大限度强化氛围、谈“透”谈“通”。其三是坚持共商共治。借助社区平台，群众工作组及信访接待组逐户开展思想工作，告知“开墙打洞”危害及如何拆除和恢复，不断沟通协调，直到得到居民的理解和支持。在沟通过程中，始终坚持恢复楼体原状原则。依托各类议事厅共召开共商共治会议20次，有效传达出“开墙打洞”整治工作势在必行的态势，居民提出的“留门、落地窗、推迟一两年”等要求一律拒绝，在居民和社会单位中形成治理开墙打洞的最大公约数。

四是提高治理能力，完善长效机制。统筹好“快”“稳”和“长”的关系，努力做到前期工作过细、拆除组织过细、善后工作过细、长效机制过细，保障整治效果。首先是防反弹，建立“四巡查一监督”制度，即社区日巡查、城管日巡查、街道整治指挥部周巡查、地区百姓普遍巡查和网格监督机制。其次是再升级，对“开墙打洞”封堵恢复楼体原状后，清理整治原商户门前环境卫生脏乱差，强化后期规划设计，结合老旧小区改造、优美大街建设、楼门文化设计等工作，采取恢复绿地、铺装围栏等设施，大幅度提升地区生态环境。其三是去存量，进一步组织综治、工商、公安、安监、食药等力量，治理开墙打洞封堵后楼内的经营扰民问题。其四是重便民，千方百计解决“开墙打洞”整治后居民生活服务半径相对拉长的问题。

工作效果

开墙打洞治理工作的开展，带动了左家庄地区整体环境的迅速提升。523户开墙打洞现象，分布在左家庄街道18条道路。其中，涉及主要大街291户，背街小巷232户，涉及小餐饮86家、小理发店36家、小足疗按摩23家、小建材五金40家、小商店246家，居民自用92户，疏解人口1222人。在专项治理及相关工作中，共拆除违法建设5779平方米，清理僵尸车31辆，清理圈占绿地私搭乱建2480平方米，清理私设地锁3695个，同步实现了地区无地锁街道的创建。特别是232户背街小巷开墙打洞的治理，进一步拉开了背街小巷治理的攻坚战。借助此项工作，左家庄街道还消除消防隐患大、安全生产隐患高、居民反映较大的各类隐患共计382处，关停相关企业215家，清理无照无证经营189家，清理无证无照餐饮39家。在此基础上，街道恢复、提升及新建绿地近2万平方米，并配套建设了便民设施，居民生活环境有了明显改善。

調查显示，居民和社会单位对地区开墙打洞治理工作表现出高度认同。93.2%的居民认为通过整治“开墙打洞”行动，本小区的安全感、地区社会形象等都有明显提高。其中，认为开墙打洞治理对提升食品安全、交通便利、卫生保障、生态环保、消防安全、房屋安全、治安状况、公共秩序、环境面貌等九项指标表示满意（含很满意、比较满意、基本满意）的，分别达到94.9%、97%、98.9%、98%、93.9%、97%、98%、99%、92.9%。

下一步，左家庄街道还将协同有关方面，着力打造“一河五路五街九园”城市景观环境，即打造亮马河景观河道和辖区内机场高速路、三环路、香河园路等五条景观大道，提升新源街、顺源街、静安西街等五条优美大街品质，建设九个社区小微公园，努力提升地区环境质量和居民群众的生活品质，同时还将继续在长效机制和后续管理上加强工作，并将相关做法和经验向社区内部延伸，探索老旧小区存量违建消除模式。

点 评

中共北京市朝阳区区委常委、朝阳区政府常务副区长马继业：

旗帜鲜明地做好瘦身健体大文章

“开墙打洞”是城市顽疾之一，破解这一难题是解决“大城市病”、提升城市发展品质的有力抓手。近年来，朝阳区委、区政府坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为指引，紧紧围绕落实首都城市战略定位，统筹推进非首都功能疏解、城市综合治理，旗帜鲜明地做好“瘦身健体”大文章，提升了城市发展质量，增强了人民群众获得感。作为朝阳区城市治理工作的一个缩影，左家庄街道“开墙打洞”整治工作取得了显著成效，在全区率先完成“无开墙打洞街道”创建工作。整体来看，左家庄街道成效的取得，主要得益于以下几个方面：

提升站位是首要前提。政治站位决定着思想，指引着行动。左家庄街道在朝阳区委、区政府的坚强领导下，切实提升政治站位，自觉从落实首都城市战略定位和履行首都“四个服务”职责的高度思考问题、谋划工作，积极践行“首善”标准，自觉强化责任担当。左家庄街道的经验表明，只有提升政治站位，抓疏解整治工作的认识才能到位，态度才会坚决，落实才更有力。

坚定决心是关键所在。决心就是力量，决心就是成功。左家庄街道按照区委、区政府的部署要求，横下一条心，拧成一股劲，把“开墙打洞”整治工作当作攻坚战来打，以逢山开路、遇水架桥的精神拔钉除障、攻坚克难，体现出了很强的执行力和过硬的作风。他们的经验说明，只要横下一条心，撸起袖子加油干，疏解整治工作就没有克服不了的困难、啃不下的硬骨头。

依靠群众是根本之策。人民群众是我们做好工作的力量之源。左家庄街道在“开墙打洞”整治中，之所以能获得99.3%的社区居民支持、92%以上的各项满意度，做到了无现场冲突、无集体上访，有效维护了社会稳定，根本在于他们认真践行群众路线，切实维护群众利益，善于、勤于做群众工作。这启示我们，只有充分调动广大人民群众的积极性、主动性，才能在确保社会稳定的基础上完成好城市治理攻坚任务，推动经济社会持续健康发展。

改善民生是最终落点。为人民群众营造良好的宜居环境是城市治理工作的落脚点。左家庄街道坚持破立并举，在消除安全隐患的同时，注重增加绿色空间，完善便民商业网点布局，切实增强了辖区群众的安全感、获得感和幸福感。这就要求我们，做好疏解整治促提升工作，必须坚持人民城市为人民，真正实现环境治理工作动起来、管理严起来、成果亮出来，切实改善区域环境面貌，提升城市发展品质。

当前，“疏解整治促提升”是全市工作的重中之重。朝阳区将继续按照全市统一部署，结合朝阳区实际，加快推动“疏解增绿上水平”，坚持大体量疏解，坚持大幅度增绿，不断提升治理水平、发展水平、服务水平，不断为国际一流的和谐宜居之都建设作出新贡献。

北京市工商局党组成员、副局长况旭：

左家庄经验有较强的示范效应

“开墙打洞”成因复杂、形态多样，既有楼房又有平房，既有个人产权又有直管公房，既涉及产权人、经营者的利益，还要综合考虑周边群众对环境提升和便民服务网点的需求，治理难度极大。朝阳区左家庄街道不等不靠、不躲不绕，将“开墙打洞”治理作为锻炼硬班子、打造硬队伍、带出硬作风、打开新局面的重要抓手，坚持党员领导干部指挥在前、冲锋在前，争当模范带头表率，坚持前期告知说服、组织封堵、善后提升、长效管理，经过不间断地努力，圆满完成全市首个无“开墙打洞”街道创建工作。

左家庄街道不但有想干事、能干事的决心，也摸索出一套经实践证明行之有效、可复制可推广的工作方法，为全市更好地推动“开墙打洞”治理工作积累了宝贵经验，具有较强的示范效应。比如：坚持广泛告知、共商共治，通过社区议事厅帮助群众算好五笔账，减少工作阻力；坚持综合施策，统筹职能部门力量，设立专门工作组，扁平化联动，高效化处置；坚持构建长效机制，建立“四查一监督”工作机制，巩固整治成果，防止问题反弹。值得一提的是，左家庄街道不仅立足“疏解整治”，更着眼于“满意提升”，在提高群众满意度和获得感上下功夫。在封堵过程中，同时解决无证无照经营、私搭乱建、占道经营等长期困扰社区居民的问题，并结合老旧小区改造、优美大街建设等工作，第一时间恢复绿地、硬化路面、安装围栏，对社区环境再升级，切实提升区域生活品质。

北京市委党校科研处法学教授鄂振辉：

整治开墙打洞符合法律法规规定

临街民宅首層“开墙打洞”做成门脸房出租经商的现象，近10年来愈演愈烈，许多房主把自己的私房用于经营或出租给他人进行经营活动，其中，有的有营业执照，有的没有相关的营业执照或经营资质。这种私自拆改的门脸房，破坏了民宅结构，有的还堵塞了消防通道、占压了地下管线，危害公共安全与公共利益；与此同时，也影响城市的居住环境。北京市各区政府及其派出机构——街道办事处，统筹城管、城建、综治、公安、安监、工商、食药、社区等力量，予以整治，取得较大成效，引起了较大反响。

根据《中华人民共和国建筑法》第四十九条规定：涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。国家住建部110号令（《住宅室内装饰装修办法》）第五条明确禁止下述行为，即未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案变动建筑主体和承重结构，也就是未经规划部门审批，不能私改住宅楼结构；第十二条规定，装修人和装饰装修企业从事住宅室内装饰装修活动不得侵占公共空间不得损害公共部位和设施。居民楼经过“开墙打洞”成为商铺，不仅扰民而且还带来安全隐患。尤其是被“开墙打洞”的门脸房大都是老楼，私自拆墙打洞破坏了原来的楼体结构，使房屋受力不均，容易出现安全事故，如果发生诸如地震等自然灾害，楼房极易垮塌，危及公民人身财产安全。《中华人民共和国城乡规划法》也明文规定： 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改；县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。可见，整治“开墙打洞”，符合上述法律、法规的规定。

临街民宅首层“开墙打洞”做成门脸房出租经商，如长期不加以整治，对依法依规经营的商户利益也是一种侵害，不利于营造公平的市场竞争环境，更不利于公民遵法守法意识的培养。