行政诉讼检察监督工作的瓶颈与对策

李艳菲

摘 要：新《行政诉讼法》给行政诉讼检察监督工作带来了机遇和挑战，为了促进行政诉讼检察监督工作的科学发展，笔者分析了行政诉讼检察监督工作的现状，梳理了行政诉讼检察监督工作存在的六大瓶颈及原因，并从完善行政诉讼检察监督的法律体系、强化检察监督权、畅通案件来源渠道、提升行政诉讼检察人员水平四个方面提出解决对策，以期完善行政诉讼检察监督制度。

关键词：行政诉讼 检察监督 瓶颈 对策

一、行政诉讼检察监督工作的现状

（一）行政诉讼检察监督工作的立法依据

行政诉讼检察监督工作的立法依据有《宪法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》。《宪法》《人民检察院组织法》赋予了检察机关法律监督的地位。《行政诉讼法》是行政诉讼检察监督工作的主要依据。旧《行政诉讼法》中关于行政诉讼检察监督的条文仅有两个，规定了行政诉讼检察监督的范围和方式。行政诉讼检察监督工作的运行，除了依据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》外，主要是参考《民事诉讼法》的规定及高检院出台的民行合一的司法解释。新《行政诉讼法》较旧法有所进步，涉及行政诉讼检察监督的条文共有四个，这四个条文涉及了行政诉讼检察监督的范围、方式、手段等内容，但监督的空白处仍需要适用《民事诉讼法》的规定，具体内容如下。

一是扩大了检察监督的范围。新《行政诉讼法》第93条和第101条将检察监督的范围从对裁判结果的监督扩展到对裁判结果、审判人员违法和执行活动的监督，其中对裁判结果的监督从原来的对判决、裁定的监督扩展到对判决、裁定和调解书的监督。新《行政诉讼法》将调解纳入检察监督的范围是由于该法第60条增加了行政诉讼适用调解的情形，但是检察机关的监督仅限于损害国家利益、社会公共利益的调解。新《行政诉讼法》第91条第1项明确规定了检察机关对法院违法不予立案或驳回起诉的监督。

二是增加了检察监督的方式。新《行政诉讼法》除了明确抗诉这种监督方式外，还增加了检察建议的监督方式。新《行政诉讼法》第93条第2款规定了地方各级人民检察院对同级人民法院判决、裁定和调解书可以采用再审检察建议的监督方式。第3款规定了各级人民检察院对审判程序中审判人员违法行为可以采用检察建议的监督方式。

三是丰富了检察监督的手段。新《行政诉讼法》第101条规定，人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。《民事诉讼法》第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。因此，行政诉讼检察监督具有了调查核实权。

四是明确了检察监督的事由。新《行政诉讼法》第91条规定了当事人申请再审的具体情形，这也是检察机关提出抗诉或者再审检察建议的事由。相比《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第72条规定的四种情形，不仅更加具体、规范，而且还增加了对不予立案、驳回起诉、新证据等情形。

五是完善了检察监督的程序。新《行政诉讼法》第93条明确了抗诉和检察建议的级别。第93条规定了，各级检察机关抗诉权的行使实行“上抗下”原则，即上级人民检察院对下级人民法院的生效裁判结果进行监督，而检察建议的行使，则实行同级监督的原则。第101条以兜底的方式规定了检察机关对行政诉讼的监督可以适用《民事诉讼法》的规定，进一步完善了检察机关监督的程序。《民事诉讼法》第209条明确了检察监督的前置程序、期限及一次性审查的原则，行政诉讼检察监督要严格遵守这些程序。

（二）行政诉讼检察监督工作的运行现状

行政诉讼检察工作是检察机关法律监督的重要组成部分，也在我国法治建设中发挥着十分重要的作用。近年来，各级民行检察部门立足诉讼监督，积极探索对行政违法行为监督，取得了较好的社会效果和法律效果。例如，2012年-2014年间，全国民行检察系统共受理各类行政检察监督案件72045件，其中审结不服生效裁判监督案件11626件（含抗诉788件，不支持监督申请5474件，终止审查969件，提出再审检察建议824件），另办理提请抗诉案件1347件，办理其他监督案件52680件，办理支持起诉案件958件，较好地履行了行政诉讼检察监督职能。

行政诉讼检察监督工作虽然取得了一定成效，但是仍无法满足司法需求。一是行政诉讼监督规模较小。2012年-2014年三年间，全国民行检察系统共审结不服生效裁判监督案件1.1626万件，而全国法院系统三年共审结的行政案件约37.2万件。新《行政诉讼法》实施以来，法院受理的行政诉讼案件有较大幅度增长，而检察院的行政诉讼监督案件数量却变化幅度不大；二是监督效果不显著。实践中，行政诉讼检察监督工作主要是对生效裁判进行监督，但是提出抗诉或者再审检察建议的很少，即使提出抗诉或者再审检察建议，改判率、采纳率都比较低，监督效果并不明显。对法院的立案、审判、执行活动以及对行政行为的监督，目前仍处于起步阶段，虽然办案数量有一定增长，但难以从根本上引起法院对审判程序和执行活动违法行为的重视，案件类型狭窄、监督力度不大、监督效果有限的问题较为明显。

二、行政訴讼检察监督工作的瓶颈及原因

通过分析行政诉讼检察监督工作的现状，笔者认为，行政诉讼检察监督工作的瓶颈主要有以下六方面。

（一）法律规定粗疏

法律规定是行政诉讼检察监督权行使的依据，也是行使诉讼检察工作开展的基础。笔者在前文分析了行政诉讼检察监督工作的立法依据，新《行政诉讼法》较旧法有了一定的进步，但仍存在局限性。新法对行政诉讼检察监督权的规定主要是参考《民事诉讼法》的规定，既没有体现行政诉讼的特点，也没有改进《民事诉讼法》存在的不足。如没有明确赋予检察机关对行政行为监督、提起公益诉讼的权力，没有细化检察机关对立案、执行及审判人员违法行为监督的操作规定等。在一定程度上制约了行政诉讼检察监督工作的深入开展。

（二）案源匮乏

案源是行政诉讼检察监督工作开展的关键。没有案源行政诉讼检察监督工作就是虚设。行政诉讼检察监督案件来源于当事人申诉、依职权发现以及上级院交办或者其他院移送，其中当事人申诉和依职权发现是案件来源的主要渠道。实践中，由于群众对行政诉讼检察监督权的认知度低，来检察机关申请监督的人极少，前面笔者对全国法院和检察院系统三年内审结案件数的鲜明对比足以说明。由于行政诉讼检察监督的模式为事后监督，检察机关不能全程参与行政诉讼的过程，依职权发现案源的几率低。新法实施以后，基层检察院更是面临着裁判结果监督案源缩减、审判人员违法行为监督和执行监督等新职能案源不足的问题。

（三）办案人员能力不足

行政诉讼检察人员是行政诉讼检察工作开展的核心。没有优秀的办案人员，行政诉讼检察监督工作就无法开展。现阶段行政检察队伍业务能力普遍比较薄弱，履职能力有待提高。究其原因是，行政诉讼检察队伍中具有行政法专业知识背景的人员少，即便个别检察机关引进了一些行政法学专业人才，但由于办案总量少，办案经验较为欠缺，在业务水平方面较法院行政审判人员还有不小的差距。加上现有人员接受大幅度业务轮训的机会又少，导致知识更新和能力提高非常有限。

（四）领导重视不够

领导重视是行政诉讼检察监督工作开展的后盾。长期以来，检察监督存在“重刑事轻民事、重民事轻行政”的客观实际状况，即对于刑事诉讼监督和民事行政诉讼监督而言，非常重视对刑事诉讼的法律监督，而不够重视对民事行政诉讼监督，尤其是对行政诉讼监督更加不重视。实践中，由于领导重视不够，加之民行案件相对较少，民行人员成为各类专项活动、专案抽调人员的首选部门。由于领导重视不够，民行部门人员流动量大，特别是业务骨干为获得更好的晋升机会，体现自身价值，往往会主动申请去领导重视的部门工作，同时领导也愿意将优秀人员调入院里的重要部门工作。

（五）机构设置不合理

合理的机构设置是行政诉讼检察监督工作开展的重要保障。目前，全国大多数的检察机关将行政检察部门与民事检察部门合并设置为民事行政检察部门。由于民事检察和行政检察工作在功能、性质、特点、规律、监督原则、任务、对象和程序等方面都存在较大差异，两部门的合并设置不利于监督工作的深入研究和开展，难以适应新形势下行政检察工作的需要。实践中，在民事案件数量与行政检察数量存在较大悬殊的情况下，民行检察部门的工作重心更倾向于办理民事案件，无形中制约和影响了行政诉讼检察监督工作的开展。

（六）考评机制不合理

合理的考评机制是行政诉讼检察监督工作开展的动力。现行的民行检察报表在设计方面有了很大改进，对各类案件分类明晰，有利于了解不同监督领域的案件办理情况。但现行的民行检察考评机制将民事与行政检察合并为一，并未对行政检察工作作出明确的规定，严重影响了检察机关开展行政诉讼检察工作的积极性。实践中，考评的主要依据是办案数字，民行检察部门更愿意将精力投入到案件数量较多的民事案件中，而不愿意浪费精力去办理难度大、阻力大的行政案件，不管办理什么类型的案件，只要办案数字上去，就代表民行检察工作做好了。可见，现有的考评机制不能科学、合理地引导行政诉讼检察工作的发展。

三、解决行政诉讼检察监督工作瓶颈的对策

（一）完善行政诉讼检察监督的法律体系

由于《行政诉讼法》刚修改完毕，采用修法的形式完善行政诉讼检察监督的立法规定不太现实，笔者认为，可以从行政诉讼检察监督规则和人大常委会授权的方式完善行政诉讼检察监督的法律体系。首先，抓紧出台行政诉讼检察监督规则，行政诉讼检察监督规则在参考民事诉讼检察监督规则的基础上考虑行政诉讼的自身特点和改进民事诉讼检察监督规则的不足。重点解决执行监督、审判违法监督的范围、程序和方式，依职权监督的范围，检察建议的发送程序和效力等问题；其次，采取人大常委会授权的方式在司法领域进行“试验性立法”，这种做法已经有了先例。2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》后，最高检在北京等13个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作，并取得了较好的效果。在此基础上，最高检颁布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，该办法不仅吸收了试点地区的有益经验又对实践中需要予以规范的事项作出了具体规定。最高检采用“试验性立法”的方式保障了公益诉讼制度的良性运行。待时机成熟后，可以在《行政诉讼法》或者制定《公益诉讼法》明确检察机关提起公益诉讼的权力。检察机关对行政行为的监督也可以采取这种先试验后立法的方式，重点监督行政机关的行政违法行为以及涉及公民人身、财产权益的行政强制措施，明确监督的原则、方式及范围。

（二）贯彻落实好《行政诉讼法》，强化检察监督权

新《行政诉讼法》针对行政诉讼活动存在的立案难、审判难、执行难等问题作出了一系列创新性规定。检察机关要认真贯彻落实好新法，重点监督这些创新性规定是否能够落到实处，“三难”问题能否被解决。

一是加强立案监督。在立案阶段，检察机关应加强对法院应立案不立案、应作出有关裁定而不作裁定、应处理当事人有关投诉而不作处理等情形的监督。

二是加强审判监督。在审判阶段，检察机关不仅要加强对法院在管辖、送达、回避、审判组织、诉讼保全、简易程序等程序方面的监督，也要特别关注法院在行政诉讼活动中的调解、民事争议处理等新问题，还要重视调查核实权的行使，及时发现审判人员的诉讼违法行为及渎职行为，把监督违法生效裁判与纠正诉讼违法行为、査办职务犯罪结合起来。同时，检察机关还应加强对行政机关应出庭不出庭用行政权干预审判权等违法情形的监督。

三是加强执行监督。在执行阶段，检察机关不仅要加强对法院违法执行情形的监督，还要重点监督行政机关作为被执行人拒不执行的情形。同时，检察机关还要重点关注法院的非诉执行行为，重点审查法院的执行裁定以及执行行为的合法性。

（三）发挥主观能动性，畅通案件来源渠道

行政诉讼检察监督案件的来源主要是当事人申诉和依职权发现，笔者认为可以从以下两方面畅通案件来源渠道。

一是加强宣传。检察机关可以借助新闻发布会、开放日、宣传周、微信、微博等多种宣传途径，宣传行政检察职能特别是新《行政诉讼法》赋予检察机关的新职能，提高行政检察工作的社会认知度。在宣传时要注意创新宣传形式和地点，如可以采用动漫、微电影等当前流行的形式进行宣传，也可以锁定宣传对象，到农村、城中村、社区等地进行有针对性的宣传。

二是加强内外部沟通协调。注重检察机关上下级之间的沟通协调，建立上下一盘棋的监督格局，如浙江省检察机关建立的审判人员违法行为监督一体化机制，建立健全线索上报与管理、上下级院协同办案等机制。注重检察机关内部各部门之间的沟通协调。如成都检察机关构建的监督职能一体联动的工作格局，通过民行部门移送线索查处了一批审判执行人员违法犯罪案件，从自侦部门查处案件中又发现大量民事监督案件線索，有效形成良性互动的工作格局。注重构建法检信息共享机制，通过该机制检察机关可以及时了解法院案件信息，法院也可以了解检察机关所办理的案件。注重构建检律交流常态化平台，通过代理律师依法规范引导当事人申请监督。

（四）深化改革，提升行政诉讼检察人员水平

十八届六中全会突出强调，深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督。此次司法体制改革对行政检察的机构设置、职能配置、人员素质产生新的影响。在检察官办案责任制和分类管理司法改革进程中，探索符合行政诉讼检察监督工作规律、特点的办案组织、运行机制、职责权限、监督机制和司法责任形式，争取民行检察部门的相对独立及行政检察人员的合理入额数量比例，合理设置考评机制。加强行政检察人员配备，特别是一线办案力量，提高行政检察人员在检察队伍中的比例。加强业务水平的提升，围绕不同层级检察机关的不同诉讼监督工作重点，在不同的监督领域，开展分类化、专业化的专业培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，增强诉讼监督培训的针对性和实效性。