工程质量潜在缺陷保险制度下的工程质量风险管理模式研究

王耘中国太平洋财产保险股份有限公司上海分公司

工程质量潜在缺陷保险制度下的工程质量风险管理模式研究

王耘中国太平洋财产保险股份有限公司上海分公司

本文获2016年度上海保险学术理论征文活动三等奖。

一、背景介绍

2002年l0月，建设部借鉴法国、西班牙等国外的建筑工程质量保险的成功经验，提出在我国现有的建筑工程质量管理体系中引入建筑工程质量保险，在北京、上海等城市先后开展了住宅质量保证保险和建筑工程质量保险的试点工作。2004年开始，建筑工程质量保险试点工作扩大至北京、上海、天津、重庆、兰州、成都、深圳、厦门、福州、大连、宁波等11个城市展开。

2005年8月5日，建设部与保监会联合发布了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》(建质【2005】133号)（以下简称《意见》)，提出要建立并大力发展建设工程质量保险制度。同时，《意见》要求保险公司要努力发展风险管理技术，对投保的工程项目，可委托经建设行政主管部门认定的施工图审查机构和有资质的工程监理单位、工程质量检测单位对建设工程施工图设计文件和施工过程进行检查，或进行技术风险分析评估，根据工程技术风险状况，逐步实行费率差异化;要求各地建设行政主管部门和保险监管部门应共同推动工程技术风险评级体系的建立。

2006年9月19日起，各家保险公司在北京、上海、天津、大连、青岛、厦门、深圳、兰州等14个城市推出了新版的建筑工程质量保险产品。这标志着全国范围的建筑工程质量保险试点工作正式启动。

2011年12月22日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第31次会议通过颁布了《上海市建设工程质量和安全管理条例》，并于2012年3月1日起施行，确定了新建住宅在所有权初始登记前，应当“缴纳物业保修金”或“购买建设工程质量保证保险”的二选一机制，并出台了详细的《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》；在三年试行意见期满以后，2016年7月15日上海市政府正式出台《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程潜在缺陷保险的实施意见》，规定：本市在保障性住宅工程、浦东新区范围内的商品住宅工程中，推行工程潜在缺陷保险。前述范围的住宅工程在土地出让合同中，应当将投保工程质量潜在缺陷保险列为土地出让条件，并鼓励本市其他区域的商品住宅工程逐步推进工程质量潜在缺陷保险。

从先期试点的经验来看，将保险体系引入工程质量管理中，不仅促进了工程质量管理水平的提高，对建筑工程质量风险控制起到了很好效果，而且促进政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面提高住宅建筑质量风险管理水平，形成了“技术标准、市场运作、管理创新”三位一体的风险管理体系。

二、推行工程质量潜在缺陷保险制度的基础

要引入工程质量潜在缺陷保险制度，首先就是要对工程质量潜在缺陷这个风险从源头进行监控，最大限度地缩小人为因素的可能性，使得发生的概率和意外事故相当，从而保险的大数法则就可以得到实施，将所谓的“不可保风险”变成可保风险，这样保险制度才能建立并长久地运营。

但工程质量的特点决定了工程质量问题形成的复杂性。工程质量问题涉及到工程项目建设的各个阶段，涉及勘察设计、施工、监理、业主及设备材料制造商等相关单位。工程的潜在缺陷有其特殊性，它特指建设过程中由于各种原因导致工程缺陷的发生，在竣工验收过程中未被发现但在使用过程中却出现的缺陷，包括：勘察设计缺陷、材料缺陷、施工工艺缺陷、指导缺陷。

这些施工缺陷导致的事故基本上都是人为因素造成的，而一个工程项目的建设过程几乎是不可逆的，很多缺陷往往存在于隐蔽工程，建筑完工后很难再发觉。

保险公司作为一个金融机构，是很难有能力去判断建筑物的内在缺陷的，尤其是完工之后的10年期间。这时候就需要有专业技术能力的第三方风险管理机构来代表保险公司和建设单位，以独立第三方的角度来监督工程的全过程，进行质量风险管理和评估。在国外，此类机构被称为技术风险管理机构，简称为TRMO（Technical Risk Management Office），它们提供的服务被称为TIS（Technical Inspection Service），因此有时它们也被简称为TIS机构。目前在中国它被

称为工程质量风险管理机构。

▶图1法国工程质量管理流程图

▶图2法国工程质量管理模式

三、国外工程质量风险管理模式研究与分析

（一）法国的工程质量风险管理模式

法国在1978年制订了《斯比那塔法》（SpinettaACT），对建筑工程质量10年的内在缺陷实施强制保险。保险公司为了防范风险，要求每项工程在建设过程中，必须由一个第三方的质量检查控制机构进行质量风险检查和控制，简单来说就是建设单位聘请保险公司认可的权威的质量检测机构进行项目管理，并给予投保单位可少付保险费的优惠。法国的建筑工程质量风险管理流程及模式如图1、图2所示。

在法国，质量检查控制机构（即工程质量风险管理机构）在接受工程项目的质量检查任务后，对工程进行质量检查，从工程的设计（包括方案设计和施工图设计）直到工程竣工各阶段进行质量风险预防和控制，把建筑工程设计和建造过程中的质量风险控制在最小范围内，最后提交工程质量评价报告送予业主和保险公司，由业主转发给工程建设的有关各方。法国的质量检查控制机构必须取得由政府有关部门组成的委员会（建筑工程检查机构认证委员会）审批颁发的证书，并且每2到3年须经发证机构复审一次。

（二）法国运行模式特点

法国工程质量风险管理模式的主要特点有：质量检查机构独立于建设过程参与方；质量检查机构为建设过程的唯一检查机构；质量检查机构由建设单位委托。

这种工程质量风险的管理模式主要是基于在国外业主法人行为较规范，较少介入具体的工程建设，而且私有投资者多，其对于建筑质量的关心程度普遍较高，主要的质量问题视为由承包商、设计者、材料供应商等引起，业主更大程度上是需要保护的主体，因此质量检查机构由业主聘请并支付费用，保险公司认可即可。质量检查所指向的对象主要是承包商、设计者、供应商等直接从事建筑实体生产的主体而不是业主。

四、中国传统的建筑工程质量风险管理体系分析

在中国，传统的建筑工程质量风险管理体系中实施的是五方主体质量安全责任制度（建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位），在建设项目法人责任制下的工程建设监理制，主要由监理单位代替业主行使工程质量监督检查权。

▶图3中国传统工程质量管理模式

它的优点是通用性强，管理方法比较成熟，各参建单位对有关管理程序非常熟悉，参建各方均熟悉使用标准的合同文本，有利于合同管理和减少投资。

虽然传统管理模式作为我国主要工程管理模式具有很多优点，但业主直接委托设计单位、施工单位和监理单位开展工程设计、施工建设和工程监理，业主组织机构直接行使对项目的管理，业主既是投资主体，又是项目的管理主体，承担了项目的所有风险。因此，业主方容易因自身原因埋下许多质量隐患：

（一）质量意识薄弱，违反基本建设程序

虽然国家对工程建设的审批程序有严格规定，但现实中违反基建审批程序进行工程建设的现象相当普遍。有的工程未经审批，擅自开工；有的规避招标或明招暗定，不办理工程质量监督手续；有的为缩短工程建设周期随意压缩合理的设计和施工周期；有的边勘察、边设计、边施工，搞所谓的“三边”工程，这些都为工程质量埋下了隐患。

（二）工程招投标制度不落实，招投标不规范

国家在工程建设领域实行招投标制，旨在通过公平竞争，选择综合素质好，技术力量强的设计、施工和监理单位，来保证工程质量，实现业主的投资效益。有些业主单位招投标工作不规范，导致低资质和低水平的设计、施工、监理队伍参与工程建设。这些企业难以保证工程建设质量。

（三）项目管理知识和经验不足

业主在工程建设主体中处于主导地位，但由于部分业主管理人员项目管理知识和经验缺乏，专业基础差、技术水平低，不熟悉工程建设相关标准规范，难以对工程建设质量实施有效的管理；在工程质量与进度、成本、安全等出现矛盾时，业主管理人员不按照规定程序和标准及时处理，为工程项目留下了质量隐患，甚至留下不可修复的质量问题。

（四）业主缺乏自我约束

业主存在随意压缩质量投入和降低成本；不按图纸、标准规范要求，随意提高工程的质量等级要求；或者随意要求承包方提前抢工，增加施工难度及施工费用，而又不予以补偿，这些都直接或间接地影响了工程建设质量。

（五）缺乏有效的监督制约机制

当工程质量、进度、成本之间出现矛盾时，承包方往往以降低工程质量为代价，赶工期，保利润。

目前我国的业主存在大量不规范行为，违反建设程序、降低质量标准、要求不合理工期、强制要求承包商等采纳其推荐的不合格分包商或供应商、明示或暗示监理降低质量检查要求等，大大增加了建筑质量缺陷风险，所以业主的很多不合理的质量行为也应受到制约。

五、工程质量潜在缺陷保险制度下的中国工程质量风险管理模式研究

因此，我国不能照搬国外的模式，应结合现有的资源及条件，建立有中国特色、符合中国国情的工程质量风险管理模式，在引入工程质量风险管理机构（下文简称“风控机构”）后，其对于业主的独立程度应该更高，风控机构需与工程有关的参建单位不存在任何利益关系，从而在制度上确保检查结果的公正性。它受保险人及再保险人聘用，其服务费用由保险人及再保险人支付，根据保险人及再保险人的需要，提供针对工程设计、规范、工程量清单等工程相关文件的检查及其他检查服务，其主要工作职责是针对可能导致建筑工程质量潜在缺陷保险发生损失的建筑工程全流程进行技术风险控制，给出风险评估意见，提出风险警示。当工程的工期、投资与工程质量安全发生冲突时，风控机构应以质量安全为主。

（一）工程质量风险管理机构的工作主要分四个阶段

1.准备阶段

与保险公司签订合同，收集项目信息。了解项目背景、要求、工作范围、工程目标等，为项目开始做准备。

2.设计阶段

在设计阶段，风控机构的主要任务是对设计施工图纸风险点进行审核，提出合理的风险评估意见并出具设计审核报告。

开发商委托设计院或其他有设计资质的单位对工程进行设计，在设计完成后将设计图纸通过保险公司交付风控机构审核。风控机构将依据国家及地方的设计规范，以及开发商自行提供的技术标准（如有，且不低于国家及地方标准），对设计图纸进行审核，完成后提供一份审核报告至保险公司。

保险公司将依据风控的审图报告，经过审核分析后，将报告中标明的设计问题转交给开发商，对报告提及的问题逐一进行讨论。如对问题无异议即由设计院修改图纸，如设计院对某问题有异议，或有解释、澄清，风控机构可根据设计院的书面回复再次进行审核。

如设计院将对设计图纸进行修改、更新，需修改后重新提交风控机构复核，如风控机构对更新的设计图纸无意见，即该设计可通过审核。

3.施工阶段

设计阶段完成后，工程即进入施工阶段。

针对保险公司的合同要求，风控机构依据合同约定在施工现场执行施工质量抽检，并就检查中发现的问题列出缺陷清单，以报告的形式呈交给保险公司。保险公司经过审核分析后，将其中的缺陷与开发商进行协商整改。开发商应组织施工单位对施工缺陷进行整改，负责整改工作的落实。

本阶段施工质量检查的内容，依据保险人与被保险人签订的保险合同约定为准。本阶段检查工作包括对施工单位的深化图纸进行审查，提出合理的风险评估意见。

施工阶段的检查工作应注意以下方面：对检查中发现的问题应进行跟踪，检查其整改情况，如已整改完毕则该问题可关闭，如无整改则应继续跟踪，直至整改完毕；现场检查不仅包括对实物的质量检查，而且包括质量控制文件的检查，如材料与设备的质量保证书、材料与设备的检测检验报告等；对检查中发现的重大的事项，应立即报告给保险公司，特别提醒保险公司注意；每次检查完后，对发现的问题应及时进行告知。对结构安全等重大问题要提醒，要立即通知保险公司，通过开发商要求施工方立即整改；对于一般常见问题，建议通过保险公司向开发商、监理、施工方进行一次简短的会议，把发现的问题告知对方，以便进行整改。

4.最终验收阶段

在全部工程已完工且已符合设计或规范要求的情况下，项目可进入竣工验收的阶段。风控机构参与的竣工验收工作着重于技术与质量层面而非官方的验收流程。

风控机构在最终验收阶段的任务为：检查历次施工质量问题整改情况，评估竣工物体与原有设计目标的偏差，对照竣工物体与国家或地方的验收标准差异，评价工程主体结构和防水工程及其他保险内容的风险水平，并完成项目竣工最终验收报告。

（二）我国工程质量风险管理的模式

现阶段，基于我国现行的工程建设监理制度下，推行工程质量潜在缺陷保险主要有两种工程质量风险管理模式可以选择。

1.模式一：建设单位聘请监理、保险公司聘请风控

在该模式下，监理公司由建设单位（业主）委托，代表业主方的利益对工程建设实施专业化监督管理;着重于施工过程中“三控、两管、一协调”的工作。而风控机构由保险公司聘请委托，是独立的第三方。它只检查与工程质量风险有关的问题，但过程涵盖建设前期的工程建设投资决策阶段、勘察设计招投标与勘察设计阶段、施工招投标与施工阶段（包括设备采购与制造和工程质量保修)。

该模式的优点是：质量管理控制全面，委托、服务方式相对清晰，两方职责明确；不用对现行法律、制度做太大调整。

缺点是：风控机构和审图、监理机构的业务存在交叉，对承包商体系的工作会有一定影响，而且需要协调的工作会相应增加；风控机构与工程监理单位的质量控制在工作内容上有相似之处，有可能会造成重复劳动和人才资源浪费，还会导致责任不清，效率下降；监理公司地位缺乏独立性，为了顺利拿到监理费，往往会迎合业主的不规范要求，监理质量大打折扣，监理资料明显缺乏真实性，从而导致即便风控机构通过巡回抽检方式得到的质量评价高，但实际工程质量仍然差的结果。

2.模式二：保险公司统一聘请监理单位及风控机构

▶图4建设单位聘请监理、保险公司聘请风控管理模式

▶图5监理与风控机构的区别

▶图6保险公司统一聘请监理单位及风控机构的管理模式

▶图7保险公司统一聘请监理单位及风控机构的管理模式

此种模式下，主要是考虑了在模式一中建设单位聘请监理、保险公司聘请风控的情况下，监理和风控机构在职能上，特别是施工过程质量管理中存在重复，造成一定的资源浪费。因此，考虑将监理“三控、两管、一协调”的工作一分为二，保险公司统一聘请监理及风控机构，对两者的工作进行合理的划分，监理对工程进行安全及施工质量管理，风控机构进行全过程的风险把控、风险评估。而进度控制、投资控制、合同管理、信息管理和各方的协调等则交由建设单位或建设单位聘请的项目咨询公司负责。

鉴于目前几乎所有在建工程一般都投保了建筑安装工程一切险，再配合建筑工程质量潜在缺陷保险形成组合保险合同，就可以形成工程各阶段的保险覆盖。如果工程建设期发生安全生产事故，建设单位可以按照建筑安装工程一切险规定流程进行索赔和理赔，工程建成后出现质量问题，按照建筑工程质量潜在缺陷保险规定流程进行索赔和理赔。

模式二的优点是：风控机构及监理单位不受业主、承包商等质量责任方的制约，能够独立公正地做出质量评价；检查工作由两者独立完成，评价结果不会产生由人为因素引起的与实际工程质量不相符合的情况；配合建筑安装工程一切险能真正达到工程在前期设计、中期施工及后期的使用过程中的保险风险覆盖。但缺点是：与现有的建筑管理制度和体系不符，监理责任变动较大，工程过程中的沟通协调工作量大大增加。

六、小结

现阶段，上海地区的工程质量潜在缺陷保险项目主要采用的都是第一种模式，即建设单位聘请监理、保险公司聘请风控的模式，它是目前最适应现行政策法律框架、符合现有行业操作流程的方式，既能满足投保需要，又能加强对建设单位的建筑质量管控，对推广工程质量潜在缺陷保险项目有积极的意义。而模式二则正在部分工程项目中进行试点工作。

随着将来监理转型工作的不断推进，国家对《建筑法》《建设工程监理规范》等建筑工程领域的法律规章进行改革和完善后，模式二中的监理及风控机构可进一步进行整合，再逐步吸收目前国内从事建筑工程质量管理工作的施工图审查机构、建筑工程质量检测单位等单一环节的质量管理单位，最终形成联合体。这样不仅能满足建设单位工程建设中对于质量风险管理的需求，还能给保险公司提供充分的风险分析及评估报告，促进该险种的良好发展。