依法管控 精细落实

孙鑫+孙钦伟

【背景回放】市人大常委会秘书长陈靖在市政府工作期间，参与了《上海市烟花爆竹安全管理条例》（以下简称条例）立法提案及条例修订草案通过后的执法工作，目前在市人大参与立法监督等工作，这些工作已形成闭环、圆融贯通。角色转换，视角转换，对回顾条例的立法执法，展望今后立法等工作，陈秘书长有一个独特的全方位“圆”视角。

燃放几千年，易俗一日间：关键是重视

记者：条例于2015年12月30日审议通过，时隔一天，2016年元旦凌晨就要实施，在如此短的时间内施行一个新条例，还要保证效果，是怎么做到的？

陈靖：市里特别重视烟花爆竹安全管理条例。早在2015年初，市委书记韩正同志在市十四届人大三次会议期间提出有关烟花爆竹安全管理要求。当时用政府通告的方式先试了一下，大家感觉效果不明显，一致认为还是要有法律依据，随即认认真真开展了立法调研。应该说条例修订草案将实践中的经验比较好地体现出来了，如将实名制销售、成立安全管控联席会议等要求都写进去了。市政府提出的立法建议，市人大很重视。但审议时，有市人大常委会组成人员提出，过去20年，在内环线内的烟花爆竹燃放都没管好，要扩大到外环线，难度很大。大家担心的是，几千年逢年过节、婚庆嫁娶、开业庆典等燃放烟花爆竹的传统习俗，短期内是否能移风易俗。

条例修订草案顺利表决通过后，时隔一天，即在2016年元旦实施，尽管有零星燃放现象，但条例实施效果还是比较明显的。上海连续两年外环线内基本零燃放被写进市党代会报告，并成为中央党校的教学案例。执法成功的最重要原因是，市委市政府特别重视，对区县、基层组织、社区、各部门都提出了很多明确具体的要求。在条例修订草案通过之前，市政府就召集各委办局同志研究：如果条例修订草案通过，如何做好落实工作。

大道至简，应对“没做过”“做不了”的法宝：认真

记者：条例执法要收到成效，就要覆盖烟花爆竹的买卖、燃放的各个环节，这也是许多人认为烟花爆竹管控是“不可能完成的任务”的原因吧？

陈靖：2016年除夕晚上，外环线内对烟花爆竹燃放的管控很成功，最重要的经验就是认认真真抓落实。条例中列出的对各部门的要求，以及之后市委市政府出台的管控方案中的要求，都基本得到了落实。

执法中如何找到人？爆竹放了，人跑了，民警怎么办呢？在外环线内，民警通过看监控等技术手段，找到放爆竹的人，再追溯到销售点、批发点、仓库、上级批发商等。这样一来，发现一起燃放，就能端掉“一窝”。外环线外，民警通过用PDA扫描烟花上的二维码，可以判断该烟花是否为正规鞭炮，然后再往上追溯，以确保燃放安全。

如何调动各部门？各区自己进行监管很难，仅仅依靠几个民警在马路上执法也远远不够，我们怎么做呢？首先，要求“110” “119” “96119”“120” “12345”等各部门提供烟花爆竹燃放的相关数据。刚开始，有的部门也提出有困难，说以前没做过，做不了，后来“逼”着他们落实。如，要求不管有什么困难，春节期间初一、初五、十六的上午十点，提供前一晚因为烟花爆竹燃放受伤入院的人数。我记得2016年初一早上十点，接到报告，称外环线内共收治5位因为烟花爆竹燃放受伤入院的人员，倒查过去发现，没有一起是因为在外环线内燃放造成的，有4起是外环线外受伤后送进来的，还有一起是其他省份的受伤者过来的。

我们还要求绿化市容局在春节期间，每天早上报告烟花爆竹燃放的垃圾情况。外环线外，只要报告公斤数字就行；外环线内，除了公斤数，还必须精确报告垃圾在哪个区、哪条街，具体到门牌号。同时，要求环保局提供瞬间环境监测数据，了解外环线外各区烟花爆竹燃放的环境污染情况。

最终通过利用好相关的十几个委办局的部门资源，充分发挥政府职能作用，运用各种监测手段，最终达到执法、监管全覆盖。

如何落实实名制销售？条例修订草案通过后，销售部门说实名制可能做不到。为了落实好这项工作，我多次去现场，开了五六次会。后来，政府对80多个销售点提出要求：要求老板承诺实名制销售。同时落实几项具体保障措施：一是在销售点完善监控设备；二是为防止售假，安排平安志愿者等，对每个销售点的销售全过程进行监督，必要时增派民警；三是凭身份证购买时，需登记是否为外环线内人员。要求只要用外环线内的身份证买的烟花爆竹，在一小时内必须告诉管控办、公安分局，公安分局在一小时内要将相关措施实施到位。除夕当天，我接到报告，有市民在外环线以外的销售点买了烟花爆竹，并将其带回市区。该市民刚到小区门口，就发现执法人员已在恭候，并劝阻燃放，没想到公安部门能如此迅速、精准地找到她。实名制销售的闭环系统形成，管住了销售系统，严控源头，烟花爆竹就买不到了，即使买到了，也能进行有效的管控，达到外环线内禁燃的目的。

超大城市社会治理：核心是人，纵横“织网”，精准“绣花”，法治保障

记者：市第十一次党代会提出，积极探索符合超大城市特点和规律的社会治理新路。从条例立法执法的角度，您认为有哪些启示？

陈靖：2014年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时提出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。2017年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时提出，走出一条符合超大城市特點和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。要强化依法治理。要强化智能化管理。城市管理应该像绣花一样精细。提高城市科学化、精细化、智能化管理水平，等等。市第十一次党代会也提出，提高城市科学化、精细化、智能化、法治化管理水平。

条例执法要以人为核心，从上到下织“网”。韩正书记总结烟花爆竹管控工作时说，“我要为上海的市民点赞”。我们在检查工作中，没想到所到之处，市民都众口赞赏并自觉参与，大家都说这件事情干得好，春节期间特别安静、安全，休息得特别好，车停在小区里也特别放心。这是因为，基层组织发动起来了，各区用丰富多彩、市民群众喜闻乐见的方式来进行宣传，有的街道用鸡蛋换烟花，有的社区用对联、大米回收爆竹，有的街道在纸巾盒上印上宣传语等等，这样一来，市民从受教育者、守法者成为参与者、监督者、受益者、推动者、法律和移风易俗的宣教者，从而形成了执法的良好社会氛围。这有点像非典时期，大家守望相助，众志成城，想方设法办好这件事。我到基层检查时特别高兴，因为各单位对自己的任务都很清楚，甚至连物业保安都能清晰无误地说出自己的任务内容。这是一场“人民战争”，是一个把群众发动起来、让群众参与的社会治理的成功案例。

政府各部门加强联系、行刑衔接、司法行政配合，横向织“网”。上海城市管理发展至今，利益群体多元化，思维方式多样化，有很多新的社会阶层、组织涌现出来，形势非常复杂，很多工作，仅靠一个部门很难做成。一方面，各委办局都有“任务清单”，精准施策，另一方面，各个部门形成合力，综合治理。

法治是最有效的社会治理模式，让社会治理的这张“网”收放自如的“红线”，是立法和执法的互动。在依法推进社会治理工作中，政府部门经常感到，很多工作做不下去，缺乏有效手段，就是因为缺乏更为具体的法律依据。如，公安查获几千箱假烟花后无法严处，就需要人大立法支持。这说明法治的地位作用在社会治理中越来越重要。立法还要更具有引领性和刚性。比如，烟花爆竹安全管理条例中实名制销售等条款，在执法中似乎是不可能完成的任务，但是法规的刚性要求和认真的精神，最终还是推动这些条款落地。在讨论修改条例的时候，有人提出要不要“开口子”，允许在特定时间、特定情况下有条件地燃放烟花爆竹。但是，一旦开了口子，就涉及运输、储存等一系列管理问题。最终，我们没有采纳这条意见，严格管控，取得了显著效果。所以，立法只要在充分考虑现实可能性的基础上，发挥好引领作用，上海这么好的基础还是具备能力将其实施的。

可以说，我们做的大量工作，包括精细化立法，执法中全民动员，全市每个小区都有民警、每个门洞都有志愿者在那里做劝导、督查工作，在工作体制上密织网络等，其目的都是为了让社会治理精准到位。

如何看待執法成本：科学看，长期看，看社会效益，看可复制

记者：对于烟花爆竹的管控，社会上曾有种说法认为执法成本偏高，您是如何看待这个问题的？

陈靖：为确保本市外环线以内区域禁止燃放烟花爆竹的规定严格实行，一年多以来，公安、消防、街道等工作人员走街串巷、挨家挨户告知，电视、报纸、广播、网络持续扩大宣传声势，营造了禁燃烟花爆竹的良好氛围。除夕、年初四晚和元宵节，全市公安民警全警动员、全员上岗，30余万志愿者（平安马甲）深入街头巷尾、社区里弄，开展守望巡查、劝阻燃放工作。此外，街镇、居村委、业委会、物业公司也纷纷行动，挨家挨户宣传告知。

从这些数字上看，成本确实较高，但是从长期来看，从社会效益、公共安全、市民素质提升、移风易俗乃至社会治理探索等角度说，这个代价还是值得的。今后对于烟花爆竹的执法，不可能每年都像前两年那样做，烟花爆竹燃放就那么特定的几天，只要控住源头，也就管控住了，后期进入常态后，执法和管理也会进入常态化。今年再继续坚持治理一下，大家也就习惯了。今年春节与去年春节相比，销售量就已经减少了很多。可以说，今后的执法成本会逐年降低。反之，如果执法是虎头蛇尾或者雨过地皮湿，看上去花的代价不多，但是效果很差，甚至对今后再次开展此类工作造成障碍，这才是成本过高的表现。

韩正书记针对2016年除夕烟花爆竹管控工作说了一句话：实践再次证明，只要认真，没有什么克服不了的困难。条例的成功施行，给我们很大的信心，也是最大的启示：只要认真、只要重视、只要努力，我们就能攻坚克难，就能取得成效。我们取得的信心、体现的精神和相关经验可复制可推广，也应成为成本合理性的依据。

我认为，任何法规出台后，怎么做很重要，精细精准地认真做好每一项工作，是一种工作方式，也是一种精神。