我国城镇油气管道安全网络化监管机制探析

唐 丹，田富俊

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002)



我国城镇油气管道安全网络化监管机制探析

唐 丹，田富俊

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002)

城镇油气管道安全事故频发严重威胁城镇居民的人身安全和财产利益，加强油气管道安全监管是社会各界共同关注的话题。以多元共治理论为支撑，在梳理国外城镇油气管道安全监管经验启示的基础上，从政府部门监督存在滞后性、各主体参与程度低、现行管理体制存在缺陷3个方面分析我国城镇油气管道安全监管存在的问题；最后基于多元共治视角构建城镇油气管道安全网络化监管机制。

多元共治；油气管道；安全；网络化监管

城镇油气管道安全涉及众多利益主体，其监管更是一项复杂的工程，单纯依靠政府难以提升安全监管效率[1]。据不完全统计,2014年共发生燃气爆炸事故350余起，造成114人死亡，670余人受伤，损失财产约6 800万元。城镇油气管道安全事故频发折射出监管环节的诸多问题，如何改变传统单一的监管模式，充分发挥社会公众参与城镇油气管道安全监管的力度，建立全方位、立体式的网络化监管机制是笔者探讨的重点内容。

1 国外城镇油气管道安全监管对我国的启示

国外发达国家在城镇油气管道安全监管方面积累了丰富的经验，对我国城镇油气管道安全监管的启示有：①完善法规体系。目前我国城镇油气管道安全监管的主要法规依据为《石油、天然气管道保护条例》，配套的法律体系仍需不断完善。②建立统一的监管协调机制。我国政府部门在油气管道安全监管中存在监管部门职能交叉、地方利益冲突、企业安全管理不足等问题，因此应建立统一的监管协调机制，明确各监管部门的职能，通过责任清单制度严格落实监管责任。③加大安全监管的投入。油气管道安全监管需要一定的资金和技术支持，因此政府和企业要有专门的预算资金，并加强科技的研发，将预算经费纳入生产成本。④鼓励社会团体参与。政府不是单一的监管主体，管道企业、行业协会、新闻媒体、城镇居民等在安全监管方面也可发挥重要作用，因此需要建立多元主体参与的监管机制[2-5]。

2 多元共治视角下我国城镇油气管道安全监管的困境

2.1 政府部门监管存在滞后性

(1)监督权过分集中。行政体制改革滞后也深刻地影响到政府权力的下放程度，政府监管部门在城镇油气管道安全监管中仍然有绝对的主导权，油气管道企业虽承担主体责任，但在具体的监管中缺乏执法权[6]。监督权过分集中破坏社会主义民主制度，妨碍了集体智慧的发挥，也滋生了官僚主义，导致监管机构及其工作人员在油气管道安全监管中滥用职权，使公共监督权力异化为私人权力，出现寻租现象。

(2)监管成本高。截至2015年底，我国在役油气管道总里程累计约12.0万km，其中天然气管道7.2万km，原油管道2.5万km，成品油管道2.3万km，政府监管部门需要投入大量的时间、人力和资金等成本。监管成本高导致监管效率低下，给城镇油气管道安全监管工作带来极大不便。

(3)监管部门之间联动机制不健全。监督部门之间联动机制不健全，沟通协商不充分难以形成监督合力。由于法规体系不够完善，缺乏科学的协调机制加上监督管理的信息化程度较低，部门之间缺乏联系，致使不能及时发现和制止一些违法违规行为[7]。

2.2 各主体参与程度低

(1)非政府组织(NGO)参与监督程度低。我国NGO的发展必须依靠政府，并在政府的鼓励和主导下进行，因此在运营中有形无形地代表了政府利益，导致其发展面临“信任危机”，NGO在公布油气管道安全监管信息的同时容易受到政府的干扰，失去独立性。由于法治体系不健全，NGO的市场化运作倾向越来越明显，为追逐自身利益，往往会损害社会公众利益，油气管道安全涉及社会大众的利益，因此在参与城镇油气管道安全监管中往往表现出公益性不足，互益性有余。

(2)油气管道企业监督不力。企业监督受中心工作影响。追逐利润最大化是企业运营的根本目的，监督需要花费一定的人力、物力和财力，出于理性经济人的考虑，油气管道企业往往在监管上压制成本，导致监督不力。油气管道企业在安全监管中承担主体责任，更多的是监管责任。但在实际中，企业没有执法权，遇到威胁油气管道安全的行为时，由于缺乏执行权而导致监督效果不佳。

(3)城镇居民监督意识低。其是城镇居民参与油气管道安全监管面临的一大障碍[8]。部分城镇居民抱着“就算我不做，总会有别人做”或“多一事不如少一事”的想法，在遇到破坏城镇油气管道安全事件时置之不理，这是监督意识缺乏的表现。政府没有给城镇居民提供参与油气管道安全监管的途径，政府和居民之间沟通不畅，对于大多数城镇居民来说，监管渠道的缺乏和沟通机制的不完善导致其监督意识或意愿低下。导致监督意识低下的另一个原因是政府对居民提供的油气管道安全监管信息缺乏信任，长此以往必然会降低城镇居民参与油气管道安全监管的积极性。

(4)新闻媒体监管困境。媒体在加强城镇油气管道安全监管中扮演着重要角色，在媒体监督建设取得成效的同时仍存在一些问题[9]。首先，监督介入难度大。事故发生后，媒体介入调查的难度大，需要通过层层主管部门的批准；在采访的过程中，当事方也会以各种借口推诿采访，所获取的信息多为空话套话。其次，媒体监督公信力缺失。新闻记者往往没有尊重客观事实，任意地夸大或者歪曲事实，导致公众对媒体报道产生怀疑，媒体监督力没有对公众产生影响力。

2.3 现行管理体制存在缺陷

我国城镇油气管道安全的监管从管理层级上实行“四级多头管理”，第一级是指国务院能源主管部门；省、自治区、直辖市为第二级；第三级为县区级；最后一级为管道企业。然而，“四级管理体制”面临诸多困境。

(1)油气管道企业监管独立性不足。我国《石油天然气管道保护法》明确规定企业在油气管道监管中承担主体责任，但是管道企业由于缺乏执法权在实际的监管中离不开政府的大力支持。为此，国家在制定监管政策时应赋予企业更多的监督权，尽可能体现企业监管的独立性，减少其对地方政府的依赖。

(2)部门之间权责不清、相互推诿。很多省份没有明确指定油气管道安全监管的部门，形成了安监局、发改委、公安局共同参与监管的现象，各部门遇到权力和利益就会极力争取，一旦遇到实际的问题又相互推诿。政府监管部门或个人甚至认为监管是企业的事情，因此监管责任并没有得到实质性的落实，监督力度也不大。

(3)区域间缺乏沟通机制。对于跨区域油气管道安全监管，由于地区之间的协调不畅导致地区接壤地带的油气管道监管“真空”。我国现有的应急监管体制缺乏整体性，这与长期的“条块分割，属地为主”指导思想下形成的较为封闭的应急监管体制有关，在发生油气管道安全监管事故后，各地区不能迅速地整合力量[10]。

3 我国城镇油气管道安全网络化监管机制的构建

3.1 我国城镇油气管道安全网络化监管的主体

由于公众参与是多元共治的具体体现，城镇油气管道的安全监管涉及众多相关者的利益，在城市油气管道安全监管中，应构建网络化监管模式，即以政府部门为主导，将分散的相关利益群体作为子网络编制到油气管道安全监管的网络体系中，其中包括政府监管部门、油气管道企业、城镇居民、新闻媒体和社会公益组织，如图1所示。

图1 城镇油气管道安全网络化监管的主体构成

3.2 多元共治：我国城镇油气管道安全网络化监管机制构建

3.2.1 完善网络化监管的法规制度

科学的法规制度设计是促进系统有效运行的前提，因此，完善法规、强化制度安排是构建城镇油气管道安全网络化监管机制的首要任务。①推进《石油天然气管道保护法》相关配套立法工作的开展。为了有效打击钻孔取油、第三方施工破坏、恶意破坏等行为的发生，需要各地区的政府监管部门制定具体可操作的实施办法，部门规章能切实有效地涵盖到各个监管地带。②明确各个监管主体的责任，完善责任追究机制。根据“权责对等”原则，通过建立监督责任追究机制提升各个主体的监管意识。油气管道安全监管的行政部门承担主要责任，如果在安全监管中出现监管“缺位”、“错位”、“越位”，则要追究其责任。

3.2.2 健全网络化监管的组织体系

完备的组织体系是城镇油气管道安全监管的载体，组织能够对内部分工、职责、配合方式等进行安排。政府在城镇油气管道安全监管中起主导作用，设置权限、建立3个层面的网络化监管组织体系有助于监管功能的实现。①在国家层面上，国家安全生产监督管理总局要充分发挥其统筹监管的核心作用，以权威整合资源，协调地区之间的利益，规制利益相关者的行为。②在地方层面上，建立从中央到地方的油气管道安全监管体系。我国应建立油气管道安全标准制定、信息披露、风险防控等专门的监督机构，且机构间彼此独立，通过明确的职能分工实现对城镇油气管道安全的全方位监管。③在社会层面上，建立社会力量广泛参与的监督网络，通过资源整合，动员行业协会、新闻媒体及普通市民来实现监管网络无缝隙。

3.2.3 培育网络化监管的社会力量

培育监督约束的社会化资本是城镇油气管道安全监管的根本。充分调动社会公众参与到城镇油气管道安全监管的积极性，培养公众树立油气管道安全监管理念。当前社会城镇油气管道安全的网络化监管不仅需要资金、技术和政策等“硬条件”为支撑，同时需要以制度、社会道德等“软条件”为基础，这就需要加强安全监管的道德教育，进而营造“人人维护安全”的环境氛围。其中，新闻媒体应该以事实为依据，在城镇油气管道安全事件的报道中坚持客观公正的原则，充分发挥舆论宣传的监督功能。

3.2.4 加大网络化监管的资源投入

实现城镇油气管道安全的网络化监管需要一定的资源投入，资源充分是网络化监管机制形成的先决条件，这些资源主要包括资金、人力、技术等。财政资金主要是在应对油气管道泄漏、爆炸等公共安全事件时，针对突发事件建立公共财政的应急机制。在技术与标准方面，主要需要油气管道安全检测、鉴别等技术。

3.2.5 建立监管的信息服务体系与共享机制

信息对称是城镇油气管道安全网络化监管的关键。我国城镇油气管道安全信息不对称主要是监管部门与城镇居民之间的信息不对称，油气管道安全信息不能够及时地传递给大众；同时监管部门内部也存在信息不对称，进一步增加了监管的风险和成本。为此，一方面，需要完善油气管道安全监测与管理信息系统。通过油气管道安全监测与管理信息系统保证信息及时传递到油气安全监控指挥中心，以预防安全事故的发生或降低事故损失。另一方面，需要建立油气管道安全信息共享机制。在政府监管部门、油气管道企业、城镇居民、社会公益组织等监督群体中倡导共享的理念，由政府主导建立一个跨部门、跨地区、开放型的信息资源共享制度体系和共享平台。

3.2.6 明确各监督主体的职能定位和责任等级

网络化的监管机制中各监管主体实际上是一个有序的监督过程，这就规避了在具体的实践中各监管主体职责不清、权力不明、职能冲突的问题。首先，政府在整个监管过程中起主导作用，企业在监督中要承担主体责任，媒体和科研机构要承担社会责任，市民主要体现的是个体的责任。政府监管部门要对油气管道的质量进行严格把关，对管道的内检测结果进行充分评估，建立24 h油气管道安全治理机制并派驻专职人员进行监管，城市油气管道涉及跨区域监管问题，也需要政府相关部门进行协调合作。企业要承担主体责任，在提供油气产品、管道设施等产品时要加强安全监督，对提供的产品和服务承担责任。媒体和科研机构要承担社会责任。新闻媒体对油气管道安全事件要及时向社会公布，满足公众知情权，避免不必要的社会恐慌；科研机构为油气管道安全监管提供安全监管的技术；社会公益组织的主要职能是加强油气管道安全知识和技能的讲解，增强群众的安全观念；普通市民自觉地融入油气管道安全治理中，自身不要去破坏油气管道安全。

公共安全管理理论认为：在现代治理条件下，必须明确界定社会各主体之间的权利义务关系，监管责任的承担应该是分层次的。城市油气管道安全治理主体承担责任等级分类如表1所示。

表1 城市油气管道安全治理主体承担责任等级分类

4 结论

笔者以多元共治理论为支撑，以社会备受关注的城镇油气管道安全监管问题为研究对象，在系统进行理论分析的基础上，认为将多元共治理论运用于城镇油气管道安全的网络化监管机制探讨上具备可行性。通过文献梳理发现，国外在油气管道安全监管中的一些做法,如健全的法规体系与技术标准规范、成熟的监管体制、社会团体积极参与为我国带来有益启示。笔者认为政府部门监管存在滞后性、各主体参与程度低、现行管理体制存在缺陷是当前我国城镇油气管道安全监管存在的主要问题。最后基于多元共治视角，从完善网络化监管的制度法规、健全网络化监管的组织体系、培育网络化监管的社会力量、加大网络化监管的资源投入、建立监管的信息服务体系与共享机制、明确各监督主体的职能定位和责任等级等方面构建城镇油气管道安全网络化监管机制。

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TANG Dan:Postgraduate; School of Public Administration,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou 350002,China.

Research on the Supervision Mechanism of Urban Oil and Gas Pipeline Safety in China

TANG Dan, TIAN Fujun

Safety accidents frequency of oil and gas pipeline of the town has a serious threat to urban residents safety and property interests, strengthen the regulation of oil and gas pipeline safety is a concern subject of society. Supported by multiple work theory, in combing foreign town of oil and gas pipeline safety regulation based on the experience and enlightenment to our country, from the government to supervise a lag, the low degree of each participation main body participation, and the defect of the current management system of three levels,this article analyzes the problems existing in the oil and gas pipeline safety regulation of our country town; at last, it builds urban oil and gas pipeline safety network supervision mechanism based on the multiple work perspective.

multiple co-governance; oil and gas pipeline; safety; network supervision

2095-3852(2017)03-0250-04

A

2016-12-28.

唐丹(1992-)，女，四川泸州人，福建农林大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共安全与环境治理.

田富俊(1975-)，男，福建大田人，福建农林大学公共管理学院副教授，主要研究方向为公共安全与应急管理、科技政策与技术创新管理.

国家十二五科技支撑计划课题基金项目(2015BAK16B03).

X924.3

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.03.002