城市“双修”，如何部署？

黄维恒

城市“双修”，如何部署？

黄维恒

2015年6月10日，国家住建部下发文件，原则同意将三亚列为城市修补生态修复（双修）、海绵城市和综合管廊建设城市（双城）综合试点。

2015年年底，中央城市工作会议提出，要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。习近平总书记对开展生态修复、城市修补提出了明确要求，李克强总理做出了工作部署。

2016年11月，出版发行了由三亚市社会科学界联合会主编的《三亚“双修”研究》。

2016年12月10日，住房城乡建设部在三亚市召开了全国生态修复城市修补工作现场会，总结了全面开展“城市双修”的工作重点。

2016年12月，住建部发布关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（征求意见稿）。

2017年3月6日，住房城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，全面开展“城市双修” 推动城市转型发展。

“双修”的主要任务目标是什么？

住建部要求，2017年，各城市全面启动城市建设和生态环境综合评价。力争完成重要区域、地段、街道的规划设计，开始制定生态修复城市修补实施计划，推进一批富有成效的示范项目。

2020年，城市双修工作在全国各市、县全面推开。通过开展城市双修，使城市病得到有效缓解，城市生态空间得到有效保护与修复，城市功能和景观风貌明显改善。

2030年，全国城市双修工作要取得显著成效，实现城市向内涵集约发展方式的转变，建成一批和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

“双修”究竟如何开展？

首先，要抓紧做好基础工作。

住建部要求，各地全面调查评估城市自然环境质量，从人民群众最关切，与城市生活最密切的问题入手，梳理和提出设施条件、公共服务、历史文化保护，尤其是城市天际线、街道立面、城市色彩、夜景照明等景观风貌方面存在的问题和不足。

各地要根据生态修复城市修补的需要，抓紧修改完善城市总体规划，编制生态修复专项规划，加强与城市地下管线、绿地系统、水系统、海绵城市等专项规划的统筹协调。严格实施规划，加强规划实施监督，及时查处违反城乡规划的建设行为。

各地要根据评估和规划，统筹制定“城市双修”实施计划，明确工作任务和目标，将城市双修工作细化成具体的工程项目。重要的“双修”项目应纳入国民经济社会发展规划和近期建设规划。

其次，要大力改善生态环境。

住建部要求，各地加强对城市山体自然风貌的保护，恢复山体自然形态，在保障安全和生态功能的基础上，探索多元的山体修复利用模式。

各地要加强对城市水体自然形态的保护，系统开展江河、湖泊、湿地等水体生态修复。因地制宜改造渠化河道，重塑自然岸线和滩涂，恢复滨水植被群落。在保障水生态安全的同时，恢复和保持河湖水系的自然连通和流动性。

各地要科学分析废弃地和污染土地的成因、受损程度、场地现状及其周边环境，综合运用生物、物理、化学等技术改良土壤，消除场地安全隐患。选择种植具有吸收降解功能、抗逆性强的植物，恢复植被群落，重建生态系统。

各地要推进生态廊道建设，努力修复被割断的绿地系统，加强城市绿地与外围山水林田湖的连接。因地制宜建设湿地公园、雨水花园等海绵绿地，推广老旧公园改造，提升存量绿地品质和功能。推行生态绿化方式，提高乡土植物应用比例。

再次，要全力提升城市功能。

住建部要求，各地加大违法建筑拆除力度，大力拓展城市公共空间，满足居民生活和公共活动的需要。加大对沿街、沿路和公园周边地区的建设管控，防止擅自占用公共空间。

各地要加紧加固或拆除存在安全风险的管线、桥梁、隧道、房屋等，合理配置应急避难场所，减少城市风险。加快改造老旧管网，积极建设综合管廊，提高老旧城区承载能力。

各地要大力推行街区制，鼓励打开封闭社区，打通断头路，增加支路网密度，方便城市居民公交出行。鼓励地下停车场、立体停车楼建设，适当增加老旧城区停车位供给。

各地要统筹利用节能改造、抗震加固、房屋维修、风貌提升等多方面资金，加快老旧小区、老旧住宅、老旧厂房的综合改造，争取节能、宜居、抗震、设施改善、风貌提升等多方面的效果。

再次，要积极塑造特色风貌。

住建部要求，各地加强历史文化街区、历史建筑的调查、整理和保护，及时划定保护范围。加强城市历史文化挖掘整理，鼓励使用地方建筑材料，支持修缮传统建筑，传承建筑文化和特色。

各地要分类型引导老旧城区的再开发，整体控制建筑高度，优化城市空间秩序，改进交通组织方式，提升现代城市特色。开展重要街道的空间整治，完善夜景照明、广告牌匾、城市家具和标识，加强城市雕塑建设，满足现代城市生活需要，提高城市品位。加强新建建筑单体设计，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，鼓励多出精品佳作，促进现代建筑文化发展。

“双修”如何保证落实？

“城市修补生态修复”工作是城市发展转型的客观需要，是城市建设发展到一定阶段，应对“城市病”的一剂药方。当前，许多城市任性“摊大饼”，过度开发国土资源，在城市更新的名义下，不破不立，城市风貌发生剧烈变动。这种变动在给一群人带来貌似新生活的同时，也在摧毁着另一群人原有的生活乃至自然生态。“城市双修”是显得日益紧迫了。

当前经济社会在急速变化，为了配合这个变化，城市的规划往往是着眼未来的。未来的实现，就会带来许多有价值遗存的加速消亡。尤其是大部分中小城市都在学大城市模式。以宽敞大马路、高密度楼群、立体高架为模板的城市建设成为这些城市的必学概念。亲密无间的小街区生活被全盘放弃。很多大型社区建成之初，诸如堵车问题、水浸街问题、空气污染问题就随之而来了。很明显，这种水平的城市建设其实是做多错多的。

既然城市要双修，那么前提就得先纠正上述错误的无节制复制、扩张的观念。一个区域适合容纳多少人，容积率为多少，人口警戒线在哪里，绿化覆盖率多少本来都应该由政府严格规范。如果一旦交给开发商去描绘的话，动不动就搞起城市综合体。最终如塞车、治安之类的问题，还是得政府埋单。在事实既成的基础上所谓的城市修复，往往也只能是点缀式的改变。比如多种些花草树木、增加一些公交站点之类。因此未雨绸缪远比修复更重要。

对于老城区，尤其是没有什么历史文化的街区，如何双修就考验政府财力和能力了。这些地区因为本地人的迁出而加速破败。因为缺乏旅游和商业的理由，当地政府在这些街区也没有财政来源和直接利益。即使花钱修复了基础设施，也难以修复已经消散的人气，更没有点赞工程可言。偏偏这类很容易成为城市边缘的地区，永远是城市短板。无论是软件还是硬件，不修复好，深层的社会阴暗问题、治安隐患就可能长期存在。

可见，双修涉及一个城市决策群体对于城市更新的持续检讨，对于规划目标的持续修正。双修绝对不只是表面的恢复绿化、修复烂地、看着不爽就拆掉那么简单。它牵涉到一些曾经引以为豪、实际破坏城市格局之项目的存亡问题。比如在历史名胜区的标志性写字楼、掩盖黑臭河涌建起的商业街，甚至离居民区过近的火车站。背后往往牵扯巨大的利益博弈，如果没有充分论证和坚持到底的决心，是很难彻底解决的。

如今国家既然提出了城市双修，可见城市在疯狂扩张中必须重新调慢步伐，回归到有利于人民福祉、有利于城市可持续生长的路径来。全力避免各类破坏生态的遗憾建筑、空城鬼城的出现，这是城市集约化、精细化、人性化发展的需要，也是对后代要负起的责任。