海绵城市建设PPP模式风险及管控研究——以嘉兴为例

李 莉,孙攸莉

(1.浙江长征职业技术学院 会计系,浙江 杭州 310023； 2.杭州高斯信息技术有限公司,浙江 杭州 310012；3.浙江工业大学 建筑工程学院,浙江 杭州 310014)



海绵城市建设PPP模式风险及管控研究
——以嘉兴为例

李 莉1,2,孙攸莉3

(1.浙江长征职业技术学院 会计系,浙江 杭州 310023； 2.杭州高斯信息技术有限公司,浙江 杭州 310012；3.浙江工业大学 建筑工程学院,浙江 杭州 310014)

海绵城市建设已成为提升我国城市应对环境变化能力,推进新型城镇化建设的战略举措与重要手段。在解析重大工程PPP模式及风险管理的一般框架与流程的基础上,分析了海绵城市内涵及PPP模式特征,识别并提出了海绵城市建设PPP模式的风险指标体系及赋分标准。以国家首批海绵城市建设试点嘉兴为例,评估其海绵城市建设PPP项目的风险程度,针对存在的主要风险问题,提出风险管控建议。

海绵城市；PPP模式；风险管控

海绵城市是为了应对气候变化等灾害对我国各地城市的抵抗能力造成的冲击而提出的重大城市建设策略,同时也是实现城市环境可持续发展的关键性建设举措。2015年国务院在发布《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见(国办发〔2015〕75号)》的基础上,公布了首批海绵城市建设试点；同年,财政部发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》,对海绵城市建设试点给予专项资金补助,每年200亿,连续补助三年,加上各级地方政府投入,总的公共投资需求十分巨大。对采用PPP模式达到一定比例的,财政部将按上述补助基数奖励10%。PPP模式在提高公共产品质量和服务水平的同时,能降低财政的压力和风险,因此海绵城市建设PPP模式成为社会热点。

然而,与其他大型公共基础设施项目相比,海绵城市建设项目存在着公益性强、融资难,以及投资规模巨大、周期长、对于特定地区乃至全社会的影响复杂而深远等特点。尤其是海绵城市涉及一系列城市重大基础设施建设项目的开发,许多项目在工程技术方面是创新性尝试,在海绵城市建设项目的组织和实施过程中存在大量不确定因素和潜在风险,一旦风险出现并无法有效控制,就会对项目的经济利益和社会效益造成巨大损害。因此,加强海绵城市建设PPP模式的风险识别、评估与管控研究,已成为当前学界亟待开展的重大课题。

尽管近几十年来国内外对于工程领域风险管理重要问题的研究取得了系列成果,且针对某个特定工程项目本身的风险识别、风险评估和预警以及风险管理的各种方法、实证和相应决策支持系统方面研究较多[1-5],但针对海绵城市这样的建设项目群类所特有的复杂背景和风险的识别，多种方法综合动态监测与决策机制等的研究比较少；就我国城市发展理论与实践领域对海绵城市的认识阶段而言,多围绕海绵城市的概念、内涵、定位、技术、方法等内容展开讨论[6-10],或偏重理论推演,或偏重案例剖析,尚未形成具体明确的针对海绵城市相关项目的风险评估、预警与管控等研究及应用成果。

为此,本文以国内外大型公共投资项目复杂风险管理模式的实践经验为借鉴,以我国第一批海绵城市建设试点城市——嘉兴的实际项目PPP模式运行中复杂风险管理机制案例为对象,通过实地考察、访谈、综合分析等方法,跟踪其海绵城市建设项目PPP模式的风险全过程动态评估并提出管理策略实施。

一、重大工程 PPP模式及风险管理的一般分析框架与流程

(一)PPP模式内涵与类型

公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,PPP)是基于政府与私人企业的共同合作的公共产品提供模式。它能充分发挥政府部门的政策制定优势和私人企业的技术经验优势,有效促进政府部门与私人企业的合作,在社会资源最优化配置的同时,实现企业利润的最大化目标。PPP模式在公共设施重大工程建设项目中应用较为广泛,具有规模大、收益周期长等特点,相比纯粹的公共品或私人物品供应模式,具有明显优势,如推动政府职能转变、拓宽资金来源、增加社会投资渠道、缓解政府财政压力、提高资金使用效率、化解地方政府性债务风险、改善公共物品供给效益等。

PPP模式有狭义和广义两类。广义 PPP模式是对政府与市场合作提供公共产品这样一种模式的统称；而狭义PPP 模式则是对多种项目融资方式具体模式的概括,通常运作方式包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、改建—运营—移交(ROT)、转让—运营—移交(TOT)、建设—运营—移交(BOT)和建设—拥有—运营(BOO)等六种。除此之外,国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式还包括租赁—运营—移交(LOT)、建设—租赁—移交(BLT)、政府购买服务或设计—建造—融资—运营(DBFO)等。

(二)风险管理的一般分析框架与工作流程

风险和风险评估的概念历史悠久,但风险评估和风险管理作为一个学科领域至今仅有几十年的历史[11]。现代风险管理起源于德国,1930年代在美国兴起,1950年代以后才发展成为一门独立的学科,近些年来更是逐步成为了国际上关注的热点。Hayes等(1987)认为,项目风险管理是由风险识别、风险分析与风险对策提出组成的一个系统[12]。Boehm B.W.(1991)认为,项目风险管理是包括风险评价(风险识别、风险分析、风险排序)和风险控制(风险管理规划、风险监控计划、跟踪和纠正措施)两个部分、六个要素的综合管理活动[13]。从一般实践操作层面而言,重大项目风险评估的操作程序如图1所示。

图1 重大项目风险评估的操作程序

第一步,风险识别。成立包括有关研究机构与专家、相关政府管理部门、相关企业代表和基层民众等组成的评估小组,根据实际情况,通过实地踏勘、抽样调查、专家咨询、专题座谈、听证会等形式,广泛征求各部门意见,充分听取利益相关群体的意见诉求,围绕评估项目的科学性、合理性、合法性、安全性、可行性及其他相关问题进行全面的分析评估,以系统精准地辨识各类风险因子、风险类型与风险触媒。

第二步,风险分析。在现有决策环境与管理条件下,评估小组要分析突发事件发生的可能性,以及可能的影响范围与后果；在加工整合处理各方面收集掌握到的信息情况的基础上,分析预测评估项目实施后可能出现的各种风险因素,对可能引发的矛盾冲突或损害程度做出评估预测,形成分析和评估报告；要确保评估研判过程中的客观性和科学性,不受外界因素干扰和影响。

第三步,风险分级。包括,在风险分析的基础上,从技术和管理两个层面进行全面审查；划定事故风险的标准值,并据此进行风险分级,评价事故风险的大小,以确定管理的重点；根据风险分级准确把握可能引发的损害事件大小及其激烈程度,对可能发生的风险做好防控和化解方案；认真调查研究评估报告涉及的相关不确定情形和问题,在深入分析研判的基础上,将相关工作建议提交有关部门。

第四步,风险管理。根据分析评估结果,采取相应策略：低于标准值的,属于可接受或允许的风险,需要建立监测措施,以防止条件改变导致风险值增加；高于标准值的,则要迅速建立专项计划,严格风险管控,尽力排除或减少突发事件发生的可能性,对于那些不可排除的风险则要采取严密的防范措施。

最后,通过广泛听取各方意见,持续沟通与互动,在达成共识、协调利益与调整对策措施的基础上,释放风险,确保项目顺利推进,这是风险评估的根本目的。作为重大项目风险评估的一般程序,应该考虑评估实施过程中的各种特殊状况,结合实际情况灵活采取评估步骤。但无论如何,“风险识别”和“风险控制”是核心环节[14]。

二、海绵城市建设PPP模式及其风险因素识别

(一)海绵城市内涵及PPP模式特征

海绵城市以建筑与小区、城市道路、绿地与广场、湖泊水系等建设为载体,通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种生态化技术,实现对雨水的自然积存、渗透、净化功能[15]。它包括了狭义的低影响开发雨水系统、传统的雨水管渠排放系统及超标雨水排放系统,通过三大系统的科学应用和合理衔接,共同构建弹性的雨水基础设施系统[16]。但由于我国海绵城市的项目普遍规模较大,动辄几平方公里以上的大型项目,其中牵扯着包括河道治理、合流制溢流等综合项目在内的许多错综复杂的雨洪问题。因此,在海绵城市推进 PPP 模式的过程中,需要针对具体汇水区域或流域的典型问题,结合海绵城市建设项目及其 PPP 模式特点,提出科学合理的实施方案。在实际操作过程中,海绵城市PPP项目具有如下显著特征：

特征一：复杂性、系统性、交叉性的项目组合。跟边界条件清晰的市政道路或污水处理厂等PPP项目不同,海绵城市是一个相互交叉影响、关系错综复杂的建设系统,涉及绿色与灰色基础设施、地上与地下、源头与末端等不同措施的项目组合。因此,在前期策划海绵城市PPP项目时,如何有效打包已成为PPP模式首要考量的问题；如果只注重商务而忽视其关键的技术特征,就会使实施和后期绩效考核过程面临诸多风险。

特征二：类型多、公益性强但投资主体不一的项目性质。海绵城市建设项目类型众多,既有以开发商为主体的住宅小区、商业综合体等项目,但更多的是属于政府投资的公共项目,如市政雨水系统改造、河道截污及CSO 处理、老旧小区雨水系统改造、调蓄设施建设等,均具有明显的公益性质。这些项目不同于城市其他“重资产”项目(如道路、桥梁、水厂)可以采用使用者付费机制,它们基本不产生经营收益,难以构成“重资产”,因此也就难以提升企业的融资能力。为此,如何根据项目性质设计合理的融资方式与投资主体以有效防范投融资风险,已成为海绵城市建设项目PPP模式成功的关键。

特征三：多样化的项目运作模式。由于各地差异性的PPP项目策划、不同的财政实力状况,以及个性化的城市基础设施建设和管理系统,各海绵城市PPP项目呈现出多样化的运作模式特征。如不同的政府与企业合作组织架构和操作模式,就会导致不同的PPP项目投资主体、股权分配、责权关系和绩效考核等运作体制和机制。

特征四：错综复杂的项目协调主体。与其他领域的PPP项目,如给水排水、轨道交通、保障房建设等不同,海绵城市建设和运营阶段涉及的相关利益主体、责任主体、监管部门等更为纷繁复杂,往往需要城建、财政、环保、市政、园林、水利、城管等多个部门的分工与协调。

(二)海绵城市建设PPP模式风险因素识别及预警等级

海绵城市建设PPP项目从前期策划、中期建设,到后期考核与运维等几个阶段都面临着诸多的不确定性因素和风险,识别这些风险因素是进行科学合理管控的基础[17]。通过专家打分,运用层次分析法确定各风险因子权重分值,并采用5分制赋分标准(表1)。

风险因素一：项目策划的科学性。这里涉及的关键环节在于,在项目策划和打包前必须对海绵城市建设项目与水环境的系统关系进行充分研究和认真分析。主要包括：建设项目的汇水区边界是否清晰；项目包及子项目建设的水环境控制目标是否明确可行；建设内容的针对性和系统性(各子项目建设侧重点是否明确和建设时序是否清晰)。

表1 海绵城市建设PPP模式风险因素及赋分标准

风险因素二：收益模式的合理性。由于海绵城市PPP项目具有很强的公益性特征,加上我国目前尚未建立强制性的雨水排放许可制度和收费制度,还不具备“使用者付费”的环境和条件,因此,在政府“购买服务”仍然作为主要付费方式的前提下,这里需要关注的重点问题是：地方政府的支付能力和信用——是否具有探索新的收益模式和增长点的能力以及企业实力与信誉。

风险因素三：绩效考核的全面性。绩效考核是政府对海绵城市 PPP项目进行付费的主要依据,这里需要全面思考的主要问题包括：绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等。比如,绩效考核与建设内容的对应程度；对未来实现绩效存在的风险和责任分担机制的认知程度；考核方式是否考虑了雨水系统的复杂性、降雨的时空动态变化等因素的影响。

风险因素四：运营维护的可持续性。持续的运营维护管理是海绵城市PPP项目建设的终极目标,也是其考核的重要环节。这里主要涉及不同海绵城市 PPP项目运营维护责任主体的界定、内容的划分、维护费用的计算、绩效考核与评估等问题是否厘清和安排。

最后,通过社会稳定风险预警程度的计算,并根据分值将社会稳定风险程度划分为三级：Ⅰ级总分为80～100分,表示该项目可能引发重大群体性社会事件,必须马上暂停；Ⅱ级总分为40～80分,表示该项目实施的社会风险程度高于社会稳定的承受范围,需要限期整改； Ⅲ级总分为0～40分,表示该项目社会风险在社会承受力范围之内,对项目承办单位告知风险,并要求适当加强风险控制措施,从而保证项目的顺利实施。

三、嘉兴海绵城市建设PPP模式风险评估与管控

(一)嘉兴海绵城市建设概况

嘉兴地处浙江省北部,紧邻上海,是典型的江南水乡区域。2015年4月,嘉兴市成为全国首批海绵城市建设16个试点城市之一,试点实施期共三年(2015—2017),其中包括至少一年的项目运营期。根据试点要求,嘉兴市选取了中心城区部分代表性区域,作为海绵城市建设试点示范区,占地面积约18.44平方公里,包括旧城改造示范区域(含城中片合流制区域)、南湖重点保护示范区域、已建新城改造示范区域、未建新城改造示范区域等四类区域(图2),涉及包括河道水系疏通、排水管网普查和修复等在内的10大类工程,总投资约51.09亿元；其中,选择了长水塘、长盐塘沿线3.7平方公里区域作为PPP项目,总投资约8.63亿元(图3)。项目涉及公共建筑、住宅小区、公园绿地、市政道路、生态廊道、生态修复等各种类型,采取“DBFO+政府付费”的操作模式,社会资本方享受一定合理收益的同时,将相应承担与其收益相对等的项目设计、投融资、建设、运营和维护风险。

(二)嘉兴海绵城市建设PPP模式风险评估

由专家、非参与该项目但有PPP项目管理经验的企业管理人员、热心于海绵城市建设的嘉兴本地市民、嘉兴本地熟悉海绵城市建设的部门管理人员组成风险评估小组,在现场调查、访谈和查阅资料的基础上,对12个风险因子分别进行主观打分,经算术平均得到表2所示结果。

表2 嘉兴海绵城市建设PPP模式风险评估结果

一级风险因素二级风险因子权重分值基本情况风险指标均值项目策划科学性项目的汇水区边界12项目汇水区划分按就近排入水系为原则,但部分打包的海绵城市PPP项目汇水区关系不够清晰8.4项目的水环境控制目标10项目从绿道系统建设、海绵城市建设和绿道景观营造等几个方面提出指标要求2.0建设内容的针对性和系统性10主要建设内容包括嘉兴市市民广场、嘉兴市长水塘生态廊道两大区块,前者包括公共建筑、公园绿地、市政道路等改造内容;后者涉及生态廊道、生态修复、饮用水水源地水质改善等7.0收益模式合理性地方政府的支付能力和信用10嘉兴市海绵城市投资有限公司成立于2015年9月,注册资本为人民币5000万元,政府资本部分为海绵公司出资6,472.5万元,占项目公司股比25%2.0收益模式的多样性9政府基于可用性绩效评价指标与运营维护绩效评价指标按年度向项目公司支付购买服务费用6.3企业实力与信誉8本项目采取竞争性方式选择在海绵城市建设领域有丰富经验的社会资本方2.4绩效考核全面性考核目标可行性7从建设内容完成情况、水系指标、工期、环境保护等方面考量4.9风险构成及分担6PPP项目实施方案中有较清晰的风险认识和的权责分担机制,但对双方共担部分没有明确说明3.0考核的时空动态适应性6考核方式简单,不具备时空动态适应性4.2运营维护持续性运维内容与主体8考核生物滞留设施、透水铺装设施、过滤设施、绿色屋顶等项目其他设施的维护;考核产出质量;考核项目效益;考核制度建设及执行情况;由市海绵办考核2.4费用来源及计算7市建委将按考核结果由财政支付实际运营维护费4.9运维绩效考核7运营维护期考核指标分为四个层级,四个层级的最终得分与运营维护费挂钩,并规定每年考核2.1风险程度Ⅱ级49.6

评估小组认为,在项目策划阶段,项目的水环境控制目标明确,但部分打包的海绵城市PPP项目汇水区关系不够清晰,建设内容的针对性和系统性不强,导致治理方案各子系统之间分割,使流域或汇水区系统关系缺乏科学性和合理性；从收益模式来看,嘉兴地方政府和项目公司的信誉都较好,但收益来源单一,除了政府“购买服务”外没有其他收益渠道,潜藏风险较大；从绩效考核来看,由于对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制,使得绩效考核与建设内容对应性不强,考核方式过于简单；从运营维护来看,虽然运维主体明确,但由于缺乏广泛的公众参与和有效的经费支撑,可持续性较差。

项目风险分值达到49.6,程度为Ⅱ级,表明嘉兴海绵城市建设PPP项目实施的社会风险程度已高于社会稳定的承受范围,需要限期整改。

(三)嘉兴海绵城市建设PPP模式风险管控建议

根据嘉兴海绵城市建设PPP模式风险评估中存在的问题,借鉴发达国家低影响开发建设和雨洪管理经验,提出如下风险管控建议：

第一,健全法律保障,完善市场机制。完善的法律法规、公平的市场竞争机制是海绵城市可持续建设与运行以及专业公司广泛参与的基本条件。规范的法规约束可以形成一个公平高效的市场环境,也将确保一个被资本市场认可的政府支付和履约保障体系,这是提升海绵城市建设与运行管理效率的前提保障。

第二,加强前期咨询,优化绩效评估。海绵城市PPP项目的绩效考核体系是保障项目成功的核心要素,科学合理的绩效考核体系应在前期策划阶段就要充分考虑流域和项目边界的划分,同时在广泛咨询专家的基础上进行项目的拆分和打包等,并根据水环境提升的长期性影响综合考虑主要考核指标、达标难度、运营期与试运营期的时间、监测点等绩效考核体系。

第三,推行排放许可,建立收费制度。雨水服务费具有收费稳定、调价灵活等特点,大部分发达国家都建立了雨水排放许可和管理收费制度,成为它们雨洪管理资金的重要组成部分。随着海绵城市建设的广域推进,我国也应该借鉴学习这一国际经验,这样既完善了雨水管理的政策体系,推进了海绵城市的可持续建设,同时又增加了海绵城市建设的筹资渠道,保障了海绵城市PPP的可持续运行。

海绵城市建设能有效提升城市应对环境变化的能力,是中国推进新型城镇化建设的战略举措与重要手段。作为新兴的建设产业,目前海绵城市PPP项目还存在着相关法律框架不健全、技术支撑体系不成熟、公共服务产品价格确定机制不完善、社会资本参与热情度不高、项目收益模式单一化等问题带来的潜在风险,严重阻碍了PPP模式的推广应用,影响了海绵城市建设的持续快速推进。随着技术支撑体系的日益成熟、项目收益模式的逐步明晰与多元化、法律法规和顶层设计的不断完善,PPP模式将会成为推进海绵城市建设的重要途径和主要手段。

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(责任编辑：薛 蓉)

PPP Model’s risk and management of Sponge City: case study of Jiaxing

LI li1,2,SUN Youli3

(1.Department of Accounting,Zhejiang Changzheng Vocational and Technical College, Hangzhou310023,China；2.Hangzhou Gaosi Information Technology Co.Ltd.；3.College of Civil Engineering and Architecture, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014,China)

The construction of Sponge City has become a strategic measure and important means,which can improve the ability of cities to deal with enviro nmental change and promote the construction of new urbanization.Firstly,based on the analysis of PPP model in major projects as well as general framework and process of risk management, this article analysis the connotation of Sponge City and the characteristics of PPP model,and then the risk index system and the stan dard of Sponge City PPP model are identified and put forward.Taking the first national pilot project of Sponge City: Jiaxing as an example,in order to put forward the proposal of risk management,this paper evaluate the degree of risk in Sponge City construction according to the main problems．

Sponge City; Public-Private Partnerships Model; risk management

2017-05-03

国家社科基金重大项目(16ZDA018)

李 莉(1977—),女,浙江缙云人,高级会计师,硕士,从事工程经济管理研究；孙攸莉(1993—),女,浙江舟山人,硕士研究生,从事海绵城市绩效评估研究。

F407.9

A

1006-4303(2017)02-0183-07