论我国法官惩戒制度的完善

王芳

【摘 要】作为一项极其重要的司法制度，各个先进的法治国家都在其法律中对法官惩戒的主体、事由、措施和程序有着详细且符合司法规律的规定。并且在制度设计中，都明确了法官惩戒制度的作用应该是惩戒与保障的结合，体现出了法官惩戒制度对法官独立审判的尊重。使得行为不当的法官受到了应有的惩戒，维护了司法公信力，与此同时又保障了法官的独立性没有遭到破坏。然而，我国目前以《法官法》和其他一系列相关司法文件构成的法官惩戒制度在立法上和司法实践中却存在着诸多问题和弊病。文章通过对域外4个国家的法官惩戒制度进行介绍与评析，并在此基础上对比分析我国法官惩戒制度的现状及其制度运行过程中存在的相关问题，继而对我国法官惩戒制度的完善之路径进行探讨。

【关键词】法官惩戒；独立；公正；公信力

【中图分类号】D926.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）11-0090-04

1 法官惩戒的概念

关于法官惩戒，学界上通常认为有广义和狭义之分。广义的法官惩戒制度包括法官弹劾制度和法官惩戒制度，而狭义的法官惩戒制度仅指后者。由于目前我国并没有对法官弹劾制度进行规定，因此我国的法官惩戒制度是狭义层面上的。

2 我国法官惩戒制度存在的主要问题

我国目前的法官惩戒制度从整体上看，构成其体系的法律和相关司法文件总体层级较低，且相互之间并无配套的制度衔接。因此，制度体系的整体构成较为杂乱，缺乏可操作性，在立法上的重视程度不够。而在具体的规定中，缺乏专门的、中立的法官惩戒主体，惩戒法官的事由过于庞杂且难以界定其具体内涵。

2.1 相关立法尚未构成体系

我国目前的法官惩戒制度主要由《法官法》《法院组织法》等一系列司法文件构成。从整体上来看，司法文件的层级都较低。在《法官法》中，虽然在法官惩戒方面有着专门的章节予以规定，但是规定的内容过于粗略，对于具体的惩戒措施没有规定，同时没有明确规定具体的权限和程序。而在《人民法院监察工作条例》中虽然有着具体的程序规定，但是在对象上不止针对法官这个职业，而是以法院人员整体作为对象，导致了法官惩戒制度在对象上的不衔接。

因此，我国法官惩戒制度在惩戒事由和惩戒措施上没有具体的对接，程序上的规定与其他方面的规定又存在对象不统一的问题，这就导致了相关立法欠缺严谨性和体系性。

2.2 惩戒主体缺乏专门性与中立性

根据《宪法》和《法院组织法》的规定，各级人民代表大会及其常委会有权罢免由其产生的法官，但是其惩戒形式只限于罢免，并且不对法官的惩戒事由进行实质性的审查，惩戒效果并不明显。

此外，我国法院的纪检部门也可以对违纪法官进行惩戒，但是在对象上仅针对党员法官，因此其关注的是党员身份，并不属于真正意义上的法官惩戒主体。而法院纪检部门在人员组成上，与法院检察部门的工作人员是一致的，难以作为一种有效的监督机制存在。

在我国目前的法律规定和司法实践中，最主要的法官惩戒主体是人民法院监察部门。根据有关规定，除了院长等主要负责人以外，普通法官的监察是以由本院监察部门负责为原则，以上级法院监察部门负责为例外，因此，是以本院自我监督为主的模式。

从我国目前的法官惩戒主体来看，缺乏专门的惩戒主体，多元化的惩戒主体导致了对法官惩戒的恣意。而法院监察部门作为最主要的主体，其本质是一种自我监督模式，而我国在由本级法院内部处理的制度下，会使得监督流于形式，存在着不可忽视的弊端。

2.3 惩戒事由不合理

2.3.1 惩戒事由数量过多且难以界定

我国立法对于法官惩戒的事由并无统一的规定，而是散见于《法官法》和诸多司法文件之中，再加之《法官法》在第八章的“考核”中规定考核结果作为对法官奖惩的依据，使得业绩考核实质上也是法官惩戒的事由之一，因此很难从宏观上界定法定的惩戒事由。

在具体的规定中，我国法官惩戒事由大多以列举的方式来进行规定，而惩戒事由难以通过列举而完全穷尽。并且目前相关立法中列举的事由概念、含义较为模糊，因此存在着实践中的认定困难。

此外，在《法官法》中规定的“其他违法乱纪的行为”中，对于违法违纪的具体内涵并没有具体的阐明并且弹性太大。这在很大程度上会导致法官对于惩戒事由的不可预见，从而顾虑过多，使得法官难以维护司法的公正性，损害法官的独立性。

2.3.2 惩戒事由过度重视结果

我国的法官懲戒事由从立法上来看，也有相当一部分条款是针对法官的不当行为，但是整体上仍然是结果和行为相结合的标准，并且更加偏向于对结果的惩戒，不论是立法上还是实践中存在的对于法官不当行为需要证实其已经构成枉法后果才可惩戒的观念，体现出对于行为化的标准还没有得到足够的认识。

2.3.3 法官业绩考核的弊端

法官业绩考核作为法官惩戒事由，主要是《法官法》中的规定，而具体的细化实施则是由各高级人民法院和省政法委的相关考核办法来得到落实。根据该法的规定，考核范围包括审判工作实绩、思想品德、审判作风等。其初衷是对于法官综合素质的考核，从而常态化地对法官进行监督和评价，并以此标准客观地对法官进行奖励、惩戒。这项制度的本意是好的，但是由于缺乏统一的标准，因此在具体的实施过程中存在着很多问题。

文本中考核内容的规定较为粗略，因此具体的细化工作就由各地法院自己进行。在各地法院的考核标准中，统一的指标有结案率、民商案件的调解率等。但是这些在各地法院都得到实施的指标，在其具体的运行中却过度重视表面数据，扭曲了制度本意，引发了很多间接的不良后果。

结案率指标的初衷是为了提高司法效率，防止法官拖延办案。但是众所周知，我国一直处于案多人少的境地。在这样的现实中，想要保证案件公正的同时注重效率本身就是一件很困难的事情，而将此作为一个惩戒法官的指标来强制提高效率，显而易见，公正将会成为效率的代价。因此，这项指标是一种完全只重视表面数量的标准，没有考虑到具体案件的难度和案多人少的现实状况。

总体来说，法官业绩考核制度欠缺深层次的考虑，只是片面地追求表象和数字，并以此来作为法官奖惩的基础。因此，不但达不到预期的效果，而且在实践中还产生了很多在制度设计之初没有考虑到的负面影响，严重损害了法官独立性和司法规律，是我国法官惩戒事由的一大弊病。

2.4 惩戒措施缺乏对法官职业特征的针对性

我国的法官惩戒措施与普通公务员无异，而法官与其他普通公务员在工作性质上大不相同。法官职业最大的特征在于其拥有裁判权，而法官之所以是对司法公信力影响巨大的职业，其原因也是在于其裁判权。但是，我国并没有制定出与法官惩戒事由的严重性相对应的，针对法官裁判权限制的阶梯式惩戒措施，而是一律按照行政人员的标准来进行惩戒。这显然与法官的职业特征不符。

2.5 惩戒程序过于行政化

《法官法》中并没有对法官惩戒程序进行具体的规定，只是在第三十五条提到：“处分的权限和程序按照有关规定办理。”然而纵观最高法相继出台的各类司法文件，却始终没有出现与此相对应的惩戒程序。而《人民法院监察工作条例》中惩戒程序的对象虽然包含法官，又并非专门针对法官职业而制定。因此，从立法上看，我国目前并没有一套单独以法官职业为对象的惩戒程序。除了上海市在司法改革中适用了全新的法官惩戒委员会程序外，全国范围内的法官惩戒程序主要是适用上诉条例中规定的惩戒程序。

根据上诉条例的规定，惩戒程序可分为受理、立案、调查、审理、决定、复议和申诉。虽然该条例的第二十六条规定监察部门在办理违纪案件时，应当组成案件调查组和审理组，分别进行案件调查和案件审理。然而，整套程序的实施主体仍然是本院的监察部门内部人员，在同一部门内的这样简单分组难以实现真正意义上的审控分离，公正性不能得到实质的保障。此外，最终的处分决定还要由本院院长或者院长办公室会议批准。这样的惩戒程序体现出强烈的行政化色彩，该程序的公正性存在严重不足。

3 我国法官惩戒制度的完善

3.1 完善和健全我国法官惩戒制度的法律体系

我国目前的法官惩戒制度体系存在的问题主要是法律层级较低，而且没有形成一套完整且相互衔接的制度规范。因此，应该将最高法院出台的相关司法文件进行整合，统一规定于《法官法》，或者另外出台《法官惩戒法》，提高法官惩戒制度的法律层级，解决立法上零散杂乱、不够稳定和层级较低的问题。

此外，在此基础上应该规范法官惩戒体系。对于何种不当行为应该对接何种惩戒措施，应该有一定程度的衔接，避免法官同样的不当行为受到轻重差异过大的处罚。应该专门设置以法官职业为对象的惩戒程序，使整套法官惩戒制度在对象上保持统一。从而建立起一套法律层次较高的、结构完整的法官惩戒制度体系。

3.2 设立专门性的中立法官惩戒主体

我国目前最主要的法官惩戒主体是法院的监察部门，而这样的自我监督模式很难保证法官惩戒的公正性。因此，需要设立一个独立于法院内部的法官惩戒机构以避免部门保护主义和人情关系的社会观念所带来的弊端，使得这样的中立的机构能对法官进行更为公正的惩戒。从上海市的司法改革实践来看，我国也在致力于对法官惩戒主体方向的改革。但是如上文所述，该委员会在职能上权力过于集中，没有实现审控分离的原则，难以保证其中立性。因此，可以按照《全面深化人民法院改革的意见》中提出的“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。”但是应该将惩戒委员会在职权上进行拆分，分设成控告委员会和审理委员会2个独立机构各自负责案件的调查、控告和案件审理。由控告委员会对案件进行受理、调查，并根据查明的案件事实向审理委员会提出控诉。通过审理委员会居中审理后向高级法院作出惩戒意见，由高级法院以惩戒意见作为依据来选择惩戒措施，做出惩戒决定。控告委员会或者当事法官对惩戒决定不服的，可以上诉至国家级审理委员会进行最终审理并作出惩戒意见，并由最高法院根据惩戒意见来选择最终惩戒措施，从而提高法官惩戒机构的权威性、独立性和公正性。

3.3 构建合理的法官惩戒事由

对于我国目前惩戒事由较为混乱的现状而言，需要对《法官法》和其他一系列司法文件进行整合，明确法定的法官惩戒事由，使之更加法定化和标准化，杜绝对法官惩戒在事由上的随意性。对于一些争议较大的概念，应尽量明确其内涵，便于界定，使之更加具有可操作性。

此外，更为重要的是应该建立起行为化的惩戒事由，从我国目前的法官惩戒事由制度来看，仍然是一种行为与结果相结合的制度。而这样的制度设计既容易损害法官的独立审判权，又会导致一些行为不端的法官没有受到应得的惩戒，达不到理想的惩戒效果。因此，以行为不当作为基本标准，建立起一套概括性的惩戒事由。对于严重损害法官独立性和司法规律的法官业绩考核制度，应该加以废除或者只作为一种无约束性的要求存在，不宜再作为法官的惩戒事由。

3.4 制定针对法官职业特征的惩戒措施

我国目前的法官惩戒措施完全是按照行政工作人员的惩戒逻辑来进行立法，没有体现出法官作为司法人员的职业特征和对于法官审判权利行使的限制和剥夺。因此，我国法官惩戒措施应该要从保障司法公信力、针对司法活动的特点的角度来进行制定。对于法官轻微的不当行为进行警告、谴责来作为警戒，使之认识到自身行为的错误，防止再犯；对于违规参与经济活动，有贪图金钱利益行为的法官进行罚款或减薪；而对于已经有严重不当行为以至于损害司法公信力的法官，可以采取一定时间内不发给案件（暂停审判职务）、调离其他岗位、建议其主动辞职直至罢免其法官职务的惩戒措施。

3.5 建立司法性质的法官惩戒程序

从我国惩戒程序存在的问题和弊端来看，目前的惩戒程序并不适合作为法官惩戒程序。因此，必须改变重实体轻程序的片面观念，建立一套具有司法性质、保障法官身份和法官合法权益的惩戒程序。

目前，我国司法改革实践也已经对此问题进行了初步改革，上海市法官惩戒委员会在设立新的法官惩戒主体的同时，也对法官惩戒程序有了新的实践，但是也存在着诸多不足之处。因此，对于惩戒机构的职能，应该实现审控分离和对抗式的原则。将调查、控诉和审理的职能进行分离，分别授予2个独立的机构。由控告委员会对法官惩戒案件进行受理，根据查明的案件事实向审理委员会提出控訴并负有举证责任。审理委员会应当将起诉书副本送达当事法官，并对案件居中进行开庭审理。当事法官应当出庭参加并赋予其辩解、陈述的权利和提供证据权利。庭审应当充分听取控辩双方的意见，并在此基础上，中立地向高级法院做出惩戒意见。同时，应该在立法上确保审理委员会做出的惩戒意见具有法律效力，高级法院应当要根据审理结果和惩戒意见来选择相应的惩戒措施，做出惩戒决定。此外，应当制定配套的上诉程序，控诉委员会或者当事法官对于惩戒决定不服的，可以上诉至国家级审理委员会进行最终的开庭审理并做出惩戒意见，并由最高院根据审理情况和惩戒意见做最终的惩戒措施决定。

在委员会的成员的组成上，提高法官、律师的比例以确保其专业性。此外，委员会的法官的应当从同级的其他地区法院进行选取，避免使用与当事法官同一法院的法官作为委员会成员，并可以吸收少量的社会公众参与。这样可以使得法官惩戒程序更为公开透明，提高社会公众对于司法的信心，从而提高我国的司法公信力。

4 结论

法官惩戒制度的改革是我国当前依法治国政策下的迫切需求之一。但从我国目前的法官惩戒制度现状来看，这项制度还没有得到足够的重视和发展。在立法的各个方面都存在着很多的问题，因此制度运行的效果也不容乐观，尤其是制度设计中过度重视对法官的控制和惩戒，而忽略了对于法官独立性和合法权益的保障。因此，我们在此基础上结合我国目前的实际情况对法官惩戒制度进行整体上的重塑和完善。

此外，除了法官惩戒制度本身的完善，还需要对于依法公正独立裁判的意义有深刻的理解，从而建立良好的制度运行背景。同时，相关制度措施的完善也是必不可少的。因为一个法官惩戒制度本身并不能解决所有的问题，惩戒首先是责任层面上的内容，因此要对更加本源上的制度进行改革和完善；其次惩戒是外部的制约机制，因此要对法官内心的内部制约机制加以重视。只有认识到这样的宏观上的制度运行背景和相关制度配合，而不仅仅局限于微观的法官惩戒制度本身，才能使得我国法官惩戒制度得到真正意义上的完善。

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[责任编辑：陈泽琦]