在信州小城探日本旅游“井喷”奥秘

胡俊凯+钱铮

让DMO充当推动当地旅游观光业和城市建设、地方振兴的主要推手，从行政为核心改为DMO为核心。

从足立正则市长办公室的窗前望去，远处是北信州连绵不绝的群山。

清澈的千曲川在山间盆地蜿蜒流淌。

千曲川旁一座小孤山上，留存有饭山城堡遗址。山下是作为“城下町”（以领主居住的城堡为中心形成的城市）发展起来的饭山市老城区。

饭山市有约2.15万人口，位于日本8个内陆县之一长野县的最北端，靠近日本海，与关东平原隔着上信越高原海拔两三千米的群山。冬季，来自西伯利亚的寒风吹来漫天大雪，使这里成为日本的多雪地带。

饭山老城区东傍千曲川，西依关田山脉。郁郁葱葱的山丘上掩映着正受庵等一批古刹，一条步道将这些庙宇串在一起。老城狭窄的街道，浅赭色街面，人字型屋顶的和式建筑，与不时可见的寺庙、神社和遗址公园等一起，构成了一派古意盎然、悠闲安逸的老城氛围。

多雪、多寺庙，使这座信州小城获得了“雪国小京都”的美誉。里山里水，遍布山毛榉的原始森林，黄成一片的油菜花儿，远近闻名的饭山大米，氤氤氲氲的露天温泉……这一切勾起日本人缠绵乡愁的景物，现在都成了饭山市旅游业的宝贵资源。

《瞭望东方周刊》记者是为调研日本版DMO推进情况来饭山采访的。日本版DMO是日本政府于2015年6月推出的一种旅游经营管理新模式，其核心理念是“经营旅游目的地”，任务是协调政府、文化、体育、农林渔业、工商业、环境事业和当地居民等多个利益群体的关系，以全局眼光主导区域间或区域内的旅游合作。

旅游增长背后潜伏的问题

足立市长在接受本刊记者采访前，先领我们参观了北陆新干线饭山站。这座车站于2015年3月投入使用。车站为日本旅客铁道公司所有，但周边的城区规划、配套设施和站内布置等，则是他任期内自己颇为得意的政绩。

北陸新干线是日本第五次全国综合开发计划（21世纪国土宏伟蓝图，1998年制定）打造“日本海国土轴”的重要抓手，其目的在于避免阪神大地震造成日本唯一经济带“太平洋国土轴”经济停滞三个月的局面再现，并借此促进日本海沿岸地区的发展。

与日本许多城镇一样，饭山市多年来面临着人口持续减少、老龄化日益严重以及随之而来的经济不振、传统文化失传等困扰。自2006年日本通过《观光立国推进基本法》以来，发展旅游业便成了许多饭山一样的小城镇谋求振兴的主要途径。

2006年以来的10余年里，日本旅游业除一度受到2011年“3·11”大地震的巨大冲击外，增长很快，入境外国游客人数屡创新高。据日本政府观光局统计，2016年访日外国游客数达2403.9万（2015年为1973.7万，2014年为1341.3万），其中，中国内地游客约占四分之一。同年访日游客旅游消费总额达3.7476万亿日元，比上一年增加7.8%。

在全国旅游增长的大背景下，新干线饭山站的开通，对于当地人来说无疑是天上掉下来一张大馅饼。据《饭山市综合战略（2015-2019）》，2015年新干线开通后的一个月里，饭山站日均旅客约500人，未来五年预计可达日均1300人。2014年饭山入境旅游约119万人次，预计此后五年可增长到年均160万人次。

同时，旅游市场也在悄然而迅速地发生着变化。旅游需求越来越多元化和个性化，健身、养生、探险、寻幽、采风、参与传统工艺制作和与当地居民交流等，成为旅游新热点。

“旅游的主要形式已从过去坐着大巴到处看一圈就走，转变为体验式旅游了。”饭山市负责DMO事务的建设水道部长兼城镇建设课长山崎美典在接受本刊采访时说，“比如以前游客到滑雪场，无非是拿了滑雪板去滑雪。现在不少人喜欢带着粗胎的能在雪地上骑行的自行车，坐升降机到雪道上，然后在雪道上骑自行车。”

不过，以行政为主导的日本地方旅游振兴体制对旅游市场发生的这些新变化很不适应。在东京，日本国土交通省观光厅参事官原田修吾在接受本刊记者专访时把这种不适应归纳为三个方面：

一是多元旅游主体没有充分形成，地方上虽有观光协会，但仍以行政为主导，只有旅馆、饮食业等少数主体，文化、体育、农林渔业、工商业、环境事业和当地居民等大量利益相关方没有成为旅游业振兴的主体。

二是旅游信息收集分析不充分。许多地方对“来了什么人”“从哪儿来”“来的目的”“来做了啥”等一概不知。

三是民间运营手法导入不充分。地方观光协会中有很多是政府相关人士，不考虑成本，不考虑赢利，不考虑效率，观念陈旧，手法老化，导致旅游服务能力严重不足。

除这三个“不充分”外，饭山市还面临自己的问题：饭山旅游以前主要是做滑雪，但近20年来游客人数整体下降，从1996年度的约148万人次下降到2016年的约104万人次。“因为滑雪是烧钱的项目，而现在日本年轻人宁愿把钱花在手机上。他们怕冷，喜欢宅在家里，不愿出门。”山崎美典说。并且，饭山地处山间盆地，虽有雪国之誉，但高山滑雪的场地和温泉却多在周边市町村；夏季旅游想利用森林资源优势开展森林慢跑、散步和骑行等健身项目，也涉及周边市町村。换言之，饭山市四季旅游的自然资源，很多都是与周边市町村共享的。

谁是旅游业的新推手

饭山市位于关田山脉和三国山脉之间的狭长盆地，周边分布了中野市、信浓町、饭纲町、山之内町、木岛平村、野泽温泉村、荣村、妙高市等8个市町村。其中妙高市属新潟县，古称越，其余皆属长野县，古属信浓国。故这一带又称信越地区。

新干线饭山站开通4年前，在饭山市提议下，九个市町村的行政首长们合计，联合组成一个广域的旅游观光区。后来，这9个市町村的63个团体联合成立了一个广域旅游合作推进组织，取名“信越自然乡”。这个组织经营的旅游区域不但走出了单个的市町村，还跨了县。

“信越自然乡”便是日本版DMO组织。这种DMO组织具有法人资格，承担区域旅游规划、经营和管理。这种跨区域的旅游合作，以及由多个利益团体联合组成旅游共同体，正是日本版DMO模式的核心内容之一。

观光厅的原田修吾说：“日本旅游业过去一直是以行政为中心去推动的。建立DMO组织的主要目的是解决前述三个‘不充分问题，在此基础上，把地区多种多样的资源和利益主体集合起来，让DMO充当推动当地旅游观光业和城市建设、地方振兴的主要推手，从行政为核心改为DMO为核心。”

DMO是欧美旅游业流行模式，是旅游目的地管理组织（Destination Management / Marketing Organization）的缩写。这个组织负责收集各种数据并进行分析，同时制定战略、设定关键绩效指标体系、确立PDCA循环（计划-实行-检查-调整）等。日本政府在2015年修订的“日本复兴战略”和同年通过的“观光立国行动计划2015”中，将日本版DMO作为振兴旅游的重要支柱明确下来，在同年通过的“城镇·人·就业创生基本方针2015”中，也明确表示要尽快形成日本版DMO。

到2017年3月底，全日本已建成或计划建立DMO组织134个，分成三个层次：一是横跨若干个都道府县的成片旅游区域的经营或管理组织。如在濑户内海地区，由兵库县、冈山县、广岛县、山口县、德岛县、香川县和爱媛县等联合建立了“濑户内观光推进机构”，负责统筹这七个县的旅游合作。这类广域合作的组织共有5个。二是在单独的都道府县范围内、由多个地方公共团体组成的经营和管理跨区域旅游景区的组织，统筹跨市区町村的旅游合作。目前有63个。三是原则上以作为基层自治体的市区町村为旅游经营管理区域的组织，统筹本地旅游事业。目前有66个。

在足立正则的蓝图里，饭山市依托新干线饭山站，正可塑造为信越区域旅游集散中心。本刊记者在饭山站看到，除一般车站应有的功能外，这座车站还辟出一大块地方作为旅游服务中心，专门用于介绍、推荐饭山市等九个市町村的旅游观光资源和线路。

山崎美典说，9个市町村，饭山处在正中间。在新干线开通前，只有市营巴士，人们去其他市町村不方便。新干线开通后，为了满足旅客的需要，DMO（“信越自然乡”）开设了以饭山为中心通往其他市町村的观光巴士线路。设计巴士线路是非常困难的，因为日本地方人口非常少，公交线路运营多为赤字，要持续下去非常困难。如果单由饭山开通去往各地的巴士，肯定会有赤字，因此协调其他市町村也开通巴士，形成对开的局面。巴士网络的规划和线路统筹、时刻表调整等都由DMO负责，各路巴士的运营则由各市町村负责。如果有赤字，则由各市町村用税金去填空。各市町村经营的巴士，有的是公司经营的，有的是交通部门经营的，有的是滑雪场经营的。DMO将所有线路重新编成巴士旅客时刻表，方便游客。

“信越自然乡”还以9个市町村为范围，规划了22条户外运动路线，包括自行车骑行、驾独木舟、森林徒步等。并增加了一些支持户外运动的服务，如厕所、无线网络、温泉、餐饮、自行车充气等。

“信越自然乡”是第一批在观光厅登录的DMO组织。成为登录候补，就可以从国家拿到补贴。国家给予这种DMO组织一个成长期，三四年后再正式登录，就可承担国家赋予的任务，统筹这一地区的旅游观光事业。

DMO模式的另一种价值

DMO模式的另一种价值，是其在促进传统旅游业脱胎换骨的同时，还成了日本小城镇保护、修缮和建设的一个重要推手。

在饭山城堡遗址，饭山市教育委员会长濑哲教育长给本刊记者介绍了遗址整修的情况。这座城堡是日本战国时期“各国”藩王、领主的堡垒之一，明治维新后被推倒拆除。近些年，随着日本旅游业的发展，各地纷纷重修城堡以招睐游客。长濑哲说，饭山市目前还没有重修城堡的计划，但已在整理遗址，修建公园，比如将原先在遗址范围内的公民馆迁到饭山站附近等。

饭山市的城市规划、景观整治、文物保护、交通整备等也都在进行中。

观光厅的原田修吾介绍说，日本版DMO模式对小城镇建设起到了良好的促进作用。比如交通方面，游客多了，公交车不夠就要增加班次；公交车多了，路就不够用，就得重新规划、整备、修建道路。

在都市景观设计方面，针对由人口减少造成的大量空屋、空地现象，以及老城区的现代建筑、停车场等对城镇景观的破坏，各地都开始对传统建筑样式的老宅邸和具有历史风情的町家进行维修和景观修整，给面向道路的停车场、空地等修建遮挡用的门和院墙栅栏等，重建、改建现代住宅，对影响景观的建筑物进行修景甚至拆除。

在文化遗产保护方面，对构成历史风貌的建筑物、遗址进行必要的修复和整理，进行适当的维护和管理，同时通过一定的形式让游客能够参观。DMO组织还与当地居民频繁互动，在游客增多的情况下尽量不使之对环境造成破坏。如饭山市策划的山区游不是汽车游，而是自行车游，以此来保护环境。

经费从哪里来

“信越自然乡”涉及9个市町村63个团体，其运转经费来自何处？据山崎美典介绍，2016年度“信越自然乡”的经费总共为9500万日元。其中，饭山市承担了5000万，其余4500万分别由周边8个市町村、长野县和国家补助金承担。“饭山市出了大部分钱，主要工作也是由饭山市做的，目前看虽然并没有什么回报，但这是为了将来的投资。”他说。

日本地方旅游振兴机构经常面临经费不足的难题，因此DMO组织如何创造具有造血功能的自主财源和由政府对其增加补助金被列为重要选项。据原田修吾介绍，目前DMO组织的运营资金最常见的是行政补助金。

由观光厅牵头成立的广域DMO组织，所需经费也由观光厅支付。下一级的DMO，自己先制订计划，确定项目，如三到五年计划干什么事（如旅游数据搜集和分析，市场调查等），有了计划后，该项目预算需要多少钱，可向中央政府的“地方创生推进交付金”提出申请，项目计划经审批通过后，该项目所需预算可从“地方创生推进交付金”中得到50%，另外50%则由地方财政负担。项目从交付金中所得的资金是有上限的，从2016年的执行情况来看，市区町村一级的DMO组织，大约可从国家补助金中获得1000万到2000万日元。

日本中央财政为支持地方振兴，设立了“地方创生推进交付金”，2017年度預算额为1000亿日元（2016年度预算额为1000亿日元）。在这1000亿日元中，2016年度用于DMO项目的为100亿日元，占10%。

除“地方创生推进交付金”外，中央政府各省厅还有支持DMO的相关预算，由各地按各自特色向相关的省厅申请。比如某地觉得自己的水果蔬菜好，可以把水果蔬菜做成DMO的礼品，所需经费即可向农林水产省申请。有的地方认为本地传统街区景观有特色，打算进行保护和利用，可向国土交通省申请相关费用。各省厅对DMO提出的项目予以优先考虑。

除行政补助金外，各地DMO组织还有一些经费来源：如各地为促进旅游振兴根据不同的情况收取特定地方税，公物管理受托费（市区町村政府把由政府运营的观光咨询事务所等，委托给当地的DMO组织去运营，并付给DMO组织运营的费用），事业收益（各地DMO组织通过自主经营获取收入），会费（DMO组织还从加入的企业、社会团体收取会费，各地收取标准不一）等。

人才成为关键

日本版DMO推行了两年，取得了一些成绩，但问题也还有不少。原田修吾坦言，虽然现在已有三个层次的134个DMO组织，但旅游主体不充分的问题还没有得到解决。

有些地方是为了建DMO而建DMO，有的地方把过去的观光协会改成DMO，以方便向国家要钱，实质是换汤不换药。特别是各利益主体要达成一致还比较困难，比如DMO组织希望旅馆、酒店能多接待各国游客，而有的业主觉得语言文化不通很麻烦，只愿接待日本游客，不愿接待外国客人，还有一些业主根本不关心，觉得跟自己没关系。在这种情况下要把这些人团结起来为共同的目标去推进地方DMO和旅游事业，还比较困难，而这正是DMO运营者应当做的协调、说服工作。

地方DMO还面临人才不足问题。山崎美典说，DMO的运营是个非常难的工作，所以现在还不是很顺。难在哪里？要吸引游客，就要把各种旅游信息打包，推荐给游客，可能包括滑雪、垂钓等各种信息，这对人才要求非常高，要求必须掌握所有观光知识和信息。

原田修吾说，日本许多地方都面临人口减少、老龄化和人才外流现象。DMO模式需要大量有创意、懂策划、善经营、会管理的人才，而有的地方的观光协会连调查问卷、数据统计和信息分析都不会做。观光厅计划通过加强研修培训、雇用外部人才、派遣人才、帮助建立地方经济分析系统等方式，帮助地方解决人才不足问题。