独家|“湖州模式”破解公交改革难题

2016-11-29 运输经理世界

从公交发展停滞不前，到创造“湖州模式”成为典型样本，湖州公交体系都经历了什么？

“诗在远方等着，我仍苟且地堵在路上”，调侃背后，透露的是我国公共交通出行效率低与体验差的现实尴尬。

2012年底，国务院正式发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，将“公交优先”提升至前所未有的国家战略高度。随着战略实施的推进，问题又来了：一方面，政府认为财政补贴负担过重，而公交运营企业则抱怨补贴不到位，另一方面，上世纪90年代以来推行的公交民营化改革，因企业无休止的逐利，带来公交服务质量下降、冷热线严重失衡、企业间恶性竞争等各种损害公交公益性的乱象，也到了不得不改的关头。

浙江省湖州市绕过所有制纷争，将切入点聚焦到政府与市场的关系处理上，探索确立了政府主导下的民营公交发展体制，按照“政府主导、市场运作、行业监管”的改革思路，创新推出政府购买公交服务主导、民营化经营的发展模式，引得一片“叫好声”。

比起杭州的热闹、宁波的国际化，拥有2300年历史的湖州，似乎更符合人们对“江南”的所有想象。这样一座散发内敛气质的古城，如何在公共交通领域勇闯一条具有湖州特色的改革之路？其所创造的“湖州模式”在浙江省又有着怎样的样本价值？近期记者亲临湖州，进行了一一探访。

创新PPP政府购买公交服务模式

一直以来，公交姓“公”还是姓“私”，是困扰公交行业改革发展的命题。

据湖州市运管局负责人介绍说，2011年，由于缺乏政策支撐和财政支持，湖州的公交企业陷入半瘫痪状态，公交发展停滞不前。“当时，市区公交线路仅有28条，城乡公交线路仅有55条，公交出行的分担率很低，而公交线网布局重要依托的公交场站几乎为零。因此，如何深化改革和加快发展成为当时湖州市委、市政府和交通运输部门亟待解决的问题。”

面对当时公交国有化的回潮，湖州市在深入调研后发现，民营资本的“逐利性”与公交的“公益性”看似矛盾，实际却并非不可调和。

“把民营公交企业重新收归国有，等于从根本上对民营资本的排斥。尤其是国有化后同样潜在一定的风险，公共财政能否持续地在公交行业大投入也存在相当大的不确定性。而通过政府购买公交服务，主导民营公交企业按照政府的要求提供服务产品，可以最大程度地限制资本的逐利性对公交公益性的侵蚀，民营体制下也能实现公交的公益性。”湖州运管局公交客运科科长高健说。

从2011年7月起，湖州市按照“政府主导、市场运作、行业监管”的公交发展思路，确立了“民营化经营、政府财政购买服务”的发展模式，形成了具有湖州特色的“PPP”政府购买公交服务政策规制体系，既突出公益性，又兼顾经营性和竞争性，充分调动了市场主体的积极性，并有效发挥了政府作用。

然而，体制的确立只是湖州公交改革迈出的第一步。如何在没有任何经验可借鉴的前提下，建立起一套保障体制顺利运转的运行机制，考验着湖州市政府。为此，湖州市政府花了了整整两年时间，从定位政府与市场的角色到厘清政府与市场的分工，突破了政府购买公交服务具体买什么、怎么买、怎么计量、怎么定价、怎么支付等一系列关键问题，最终形成了以“7+1”政府购买公交服务政策规制体系为架构的运行机制。

湖州市运管局副局长金振解释说：“‘7就是以政府购买公交服务为主要内容的7项管理政策，‘1是指2012年发布的引领公交发展的《湖州市区公共交通综合规划》（以下简称《综合规划》）。”

据记者了解，湖州公交“7+1”政策规制体系涵盖发展规划、购买服务办法、管理模式、考核方式、服务规范、车辆选型、车辆外观形象等公共交通运营发展的方方面面，为市区公共交通构建起多层面、全方位的政策保障体系，为湖州市政府主导下民营公交摸索出一套特色鲜明的运作机制。

“相比由政府供养的国有公交，湖州模式有着明显的比较优势，一是充分调动了政府和市场的两个积极性，形成了公交发展的多元投资格局；二是倒逼政府职能转变，有效实现公益与效率的兼顾；三是政府在和谐行业建设中的地位得到了更好发挥。”金振说。

努力终结硕果。十二五期间，财政支付购买服务资金25157.79万元，年均约5000万元，引导企业为提供合格的公交服务累计新增投入近2亿元，用于车辆购置和信息化装备，并盘活近1.2亿元的存量资产；市区更新投入公交车657辆，新能源、清洁能源公交车从零到如今占比达68.4%，公交分担率由8%提高到目前的18%，公交服务质量有责投诉量下降约40%，乘客满意度提升22.4%。

据介绍，当下湖州市运管局正进行下一步的深化政府购买公交服务改革。主要包括：

一是完善公交规划体系，推进规划修编；二是构建绩效评价体系，完成绩效评价；三是完善发展政策体系，强化政策配套；四是完善购买服务机制，拓宽购买范围；五是构建购买信息平台，推进智能购买；六是建立起以成本规制为核心的政府购买服务规制体系。

构建“多层次、一体化”公交线网

公交线网是公交运营线路的最终形态反映，也是公交整体运营效率的关键。

“2011年，湖州交通部门开始对城市公交进行管理，当时主城区公交线网密度仅为2.5公里/平方公里，重复系数达到4.41，线网覆盖盲区极多，而作为公交线网布局重要依托的公交场站数几乎为零，公交线网发展不容乐观。”高健介绍说。

布局公交线网须规划先行。2012年发布的《综合规划》，为优化线网提供了科学的规划保障和实施依据。其中，明确了近期和远期公交线网布局方案：“十二五”期间，湖州市公交线网每年不低于20条进行新增优化，重点解决线网布局不合理、线网覆盖盲区，有力提升线网密度，达到公交普遍服务，实行村村通公交、500米覆盖率100%的全覆盖目标。

据湖州市公共交通有限责任公司总经理陈进介绍说，为确保公交线网的健康有序发展，湖州市政府还构建了公交线网的配套支撑，包括：一是资金支撑，即通过构建PPP政府购买公交服务政策，加大财政补贴力度，确保公交可持续发展；二是场站支撑，全力推进公交换乘枢纽、公交首末站、公交港 湾式停靠站等建设，确保公交网线科学优化布局；三是路权支撑，全力推进公交专用道建设，出台公交专用道管理办法，有力提升公交线路运行效率。endprint

五年间，湖州市公交线网优化在量上有了极大的提升：市区新增优化公交线路144条（新辟56条，优化88条），线路数增至144条，新增线路里程约1079公里，主城区线网密度增至3.6公里/平方公里，主要公交线路高峰时段运行班次密度为6-8分钟一半，站外平均候车时间缩短至8分钟。

金振表示，今年是“十三五”开局年，随着城市规模化发展、个人机动车拥有量激增与区域一体化进程快速发展，原有的综合公交规划已难于适应新形势，湖州市运管局今年启动了公交综合规划修编工作，目前已形成综合规划意见征求稿，其重点仍围绕公交线网的优化布局展开。

“根据初步规划，湖州公交线网优化将秉承‘创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，按照‘一主二副三廊的发展框架，打造‘网络公交、‘生态公交、‘智慧公交、‘美丽公交、‘秩序公交，形成快速公交为骨架、干线公交为主体、区域公交为补充的多层次一体化公交线网体系。”金振说。

虽然是笼统的数字和项目名称，但每一个数字的背后都关乎日常出行的便捷性与舒适度，直接影响生活的幸福指数。

“游运一体化”为突破口的绿色出行

从去年8月起，湖州的有39路和101路两路公交，无论寒暑，无论刮风下雨，都会准时出现在各个站点，迎接南来北往的乘客，被称为“绿色守时公交示范线”。

上班族一晓告诉记者，因为坐公交候车时间太长，上班特别容易迟到，为此他还专门买了一辆电动车。“自从有了‘守时公交，我又开始坐公交上班了，每天定点出门，按时上车，太方便了！”

据介绍，因为大受欢迎，也为了进一步增强公交吸引力、改善公交出行品质，今年湖州市将再推出6条公交线路做“绿色守时”试运行。

值得一提的是，凡被选为试运行的线路，全线配备的都是LNG公交车，沿线站点大都设置港湾式停靠站，每个站点都标注有到站时间，并且线路发车时间、班次间隔时间和到站时间都在既定计划内，运行严格按照时刻表。所有到站时刻都会以绿色背景显示，公众只要看准时间，按时出行即可。

“守时公交”的推出，不仅是湖州市治堵的一项重要举措，也是其推行城市绿色出行的一个缩影。

近两年，作为国家级生态文明先行示范区和绿色交通创建城市，湖州市从规划制度完善、基础设施建设、线网运力优化、服务水平提升、财政资金投入等方面着手，全面推进公交优先发展，加大绿色装备投入，持续为推进城市的绿色出行努力着。

十二五期間，湖州大力发展清洁能源、新能源车辆，至2015年底，全市天然气公交车达到609辆，纯电动公交车达到50辆，其中城市公交天然气公交车485辆，纯电动公交车50辆，“绿色”车辆占城市公交总车辆数708辆的68.2%，占比优势明显。

据记者了解，除了持续加大“绿色”车辆的更新投入，在推进绿色出行战略规划过程中，湖州市还以构建游运一体化为突破口，充分统筹公交、公共自行车等主要绿色出行方式，最终形成以绿色出行为主要方式的公共交通体系。

“游运一体化，实际上就是将旅游公交与城市公交系统相结合，根据游客的旅游出行特点，采用与需求相匹配的发车班次和车辆配置，同时兼顾城市居民的日常出行，最终通过有效的资源供给，达到绿色环保，集约、节约、高效利用资源的目的。”高健说，“其核心是综合考虑居民与游客两方面的出行需求，分区分级建立游运一体化的场站、线网及运营体系。”

目前，湖州市正初步考虑以安吉县作为绿色出行试点城镇，逐步向其他城镇推广创建。具体规划包括——

· 结合现有公交线网，适当布设旅游专线，满足高品质差异化需求；

· 在热门景区附近公交站点布设公共自行车租赁点，规划自行车绿道网，提高公共交通工具可达性；

· 开通定制公交，提供费用低、自由度高的出游选择，缓解景区周边道路交通压力；

· 完善公交运营机制，升级交通服务供给主体。

倘若试点示范成功，对湖州而言，最大的收获或许该是此举背后蕴藏着的一笔可观的生态收益。endprint