不同补偿方式下失地农民福利状况研究

王寻寻++苗齐

摘要：利用森的可行能力福利理论框架，采用模糊评价法，研究了江苏省淮安市近郊农村接受不同补偿方式的失地农民失地前后的福利变化状况。结果显示，失地后农民福利水平有所上升，其中接受土地换保障补偿方式的农民福利优于土地换货币的农民，但是总体上失地农民群体的福利依旧处于较低的水平。除去失地农民的经济状况福利有所恶化外，其居住环境、生活保障、社会机会以及城市适应等方面的福利得到改善。继续完善当前征地信息公示，促进征地操作流程透明正规化，根据经济发展水平逐步提高失地农民补偿标准，并提高农民在征地中的自主权是当前政策努力的方向。

关键词：失地农民；补偿模式；可行能力；福利评价

中图分类号： F320；F323.8文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）08-0308-05

随着我国城市化进程的加快，农地非农化配置的现象越演越烈，越来越多的农民成为失地农民。据相关研究数据显示，2030年我国的失地农民数量将达到1.1亿左右[1]。城市化一方面使农村土地、人口等资源趋于集中，有序推进经济文化的发展，但是另一方面，由于我国二元经济社会结构长期存在以及相关政策法规不完善等原因，农民失去的不只是土地本身，还包括伴随着土地的一系列生产、生活等权益。强制性的征地以及不合理的补偿措施，往往会导致农民失地后的生产生活陷入困境。如今对失地农民的安置补偿，实际上是对土地于农民而言所具有的保障功能的替代，制定公平有效的安置补偿政策，保证农民福利水平在失地前后的基本一致性应是安置补偿的最低要求。

为了采取合理的安置补偿方式，完善现行补偿方式的不足，需要调查农民失地后多方面福利状况的变化，以其福利变化的特点及影响失地农民福利水平的因素为依据。当前已有很多学者从经济学、社会学等角度对失地农民城市融入、社会保障、收入变化等方面进行研究，认为契合农民实际状况进行补偿，才能让失地农民福利状况得到切实保障，更好地实现新型城市化的目标[2-4]。

本研究采用问卷调查和模型分析的方式，对江苏省淮安市近郊不同安置补偿方式的失地农民展开研究，据此了解其失地后福利变化情况以及影响其福利满意度的因素，探讨失地农民补偿方式的完善措施。

1文献综述

目前，关于失地农民安置补偿方式以及福利状况的研究主要集中在以下3个方面：一是结合失地农民的受偿意愿，对当前主要的几种安置补偿机制进行说明；二是对当前征地补偿模式存在问题的研究探讨；三是基于福利理论，研究失地农民失地前后的福利情况。以前的研究多为描述性分析，集中在失地农民补偿模式及存在问题上，近几年的研究越来越多地利用理论模型和实证分析，两者相结合来评述失地农民的福利变化状况及城市适应性等方面。

1.1补偿模式

依据学者们对失地农民安置补偿模式的研究，当前政府对失地农民的补偿机制可以分为两大类：货币补偿模式和非货币补偿模式[5-7]。

货币补偿模式是目前占主体的农村征地补偿方式。货币化安置补偿模式的主要措施就是对于被征地的主体给予完全的货币形式的补偿，货币补偿模式执行和操作过程较为简便，因此是目前多数地区采用的进行失地农民补偿的措施。但是失地农民由于自身理财观念和水平的局限，难以长期合理利用货币补偿，容易导致今后生活的入不敷出。

非货币补偿模式又可称为基本社会保障制度模式，主要包括建立养老保险和医疗保险、就业安置补偿以及城市市民待遇等方式，即通俗的土地换保障。这种模式可以在一定程度上减轻失地农民的后顾之忧，并且促进其非农就业，进一步适应城市。但是土地换保障对政府的执行力要求更高，所以目前大部分区域只是在城郊地区采用这种方式，建立惠及所有失地农民的補偿模式较为困难。

1.2补偿存在的问题

1.2.1补偿标准低多位学者都在研究中提出当前补偿标准低，农民拿到手的补偿款少。安虎森等认为失地农民利益得不到维护，失地农民的货币补偿标准太低，不能为农民失地之后的生活提供足够的保障[8-10]。

1.2.2公平性欠缺张学浪等的研究指出针对失地农民的补偿机制中忽略了失地的主体，即农民的合法利益获得。失地农民对安置方式和土地被征用之后的收益分配存在不满，对于失地农民的补偿存在着隐形的层层分割，在这个过程中，处于最弱势的村集体和农民的利益往往受到的剥削最大[11]。

1.2.3忽视长远性田惠等认为，当前补偿形式中，以就业为关键的包含补偿、保障和就业等3个方面的失地农民安置补偿形式基本都被忽略，很少有补偿措施能够从解决符合条件的失地农民的今后就业问题入手[12]。

1.3福利困境

失去了土地所附加的一系列权益保障，以及相关政策法规的不健全，我国失地农民在社会保障、教育就业以及城市适应等方面存在着诸多困境。

由学者们的研究可见，当前无论是失地农民的补偿机制方面，还是保障失地农民福利，促进失地农民自身城市适应方面，都存在着诸多亟待解决的问题。因此，笔者希望从接受不同补偿模式的失地农民群体入手，调查他们失地前后福利水平的变化与差异，并进一步分析影响失地农民福利状况的因素。

2理论框架与研究假说

2.1理论框架——森的可行性理论

当前的福利理论主要包括客观主义福利理论、效用福利理论和阿马蒂亚·森的可行能力理论。森提出用功能和能力来评价人的福利，他认为人的福利除了所占有的物质或其他资源所带来的效用，还取决于其能实现的功能以及实现功能所需要的能力的集合。森在其理论中提出5种工具性自由，可以理解为实现功能所依据的能力，包括经济状况、政治资本、社会条件、透明性和防护性保证。结合森的理论以及我国学者高进云等利用森的可行能力理论对失地农民福利的研究[13-14]，本研究选取经济状况、居住环境、社会机会、生活保障、城市适应等5个方面作为研究失地农民失地前后福利变化的功能指标（图1）。

2.2研究假说

假说一：保障方式影响失地农民生活福利水平，选择土地换保障的失地农民总体福利会好于选择土地换货币的失地农民。

假说二：失地农民失地后居住福利状况会得到改善，经济福利状况是否改善取决于其就业状况。

假说三：总体上，失地农民失地后在城市适应方面可能存在一定的困难。

3数据来源

笔者此次一共调查了85份问卷，其中有效问卷78份，问卷有效率为91.76%。其中淮安市徐扬乡土地换保障的农户有效问卷40份，淮安市新渡乡土地换货币的农户有效问卷38份。两乡所调查农户失地年份均为2008年，失地后参考年份均为2015年。

3.1土地换保障

淮安市徐扬乡采取土地换保障方式，被征地农民基本生活保障资金的来源包括3个方面：一是70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；二是相关部门从被征收的土地中所获得的收益中划出的部分；三是失地农民的社会保障资金等账户所产生的利息等。

3.2土地换货币

新渡乡失地农民的土地换货币政策是一次性给予土地补偿费、安置补助费、青苗费以及地上附着物补偿费。

4实证分析

4.1.4确定连续变量的最大值和最小值

4.1.4.1人均农业收入依据调查的数据，失地前徐扬乡和新渡乡的人均农业收入最多为4 102元，最少为0元。因此选取这2个值作为计算该项福利隶属度的上限和下限；同理，取768和0作为计算失地后相关隶属度的上限和下限。

4.1.4.2人均非农收入计算失地农民人均纯收入隶属度，选择将2007年淮安市城镇居民工资性收入8 950元作为失地前的最大值，将2014年淮安市城镇居民人均工资性收入16 799元作为失地后的最大值，2项隶属度的最小值都设为0。

4.1.4.3人均纯收入同样，计算失地农民人均纯收入隶属度，选择将2007年淮安市农村居民人均纯收入5 657元和当年淮安市农民低保标准2 169元作为失地前的上限和下限，将2014年淮安市农村居民纯收入11 045元和当年淮安市农民低保标准3 960元作为失地后的上限和下限。

4.1.4.4恩格尔系数根据联合国粮食及农业组织（FAO）的标准，恩格尔系数大于59%可以列为贫困，小于30%可以视为富裕。虽然我国制定的恩格尔系数小康标准是50%，但农民自家生产的食品比例很高，参照FAO制定的标准，恩格尔系数的最大值取59%，最小值取30%。

4.1.4.5人均居住面积根据我国2020年小康社会建设的居住指标，农村人均住房建筑面积为40 m2，采用该标准为最大值，最小值采用淮安市房产管理局发布的对住房困难户的界定标准，为16 m2。

由表1可知，从经济状况上看，徐扬乡和新渡乡失地农民收入水平相近，虽然徐扬乡农民失地后收入比新渡乡农民略低，但是无论是失地前还是失地后，并没有明显差别。失地农

民基本没有了农业收入来源，非农收入成为家庭收入结构中的最主要部分。也因为失去土地，食物不再自给自足，农民的恩格尔系数在失地后有了很大提升，平均值从0.37上升为0.51。

从居住环境来看，失地前农民多住在农村，失地后多住在城市和郊区。徐扬乡失地农民大多已经搬入建好的失地农民商品房安置小区，但是新渡乡失地农民的安置小区仍然没有实现让失地农民全体入住，所以大部分失地农民还处于租房状态，这也解释了两者在房屋类型上质的差别。此外，两者周边设施的完善程度也都有了改善，但是徐扬乡相比之下改善程度更大。

从生活保障情况看，由于补偿政策不同，失地后徐扬乡农民全部参与了养老保险，新渡乡失地农民虽然在2010年后也有人陆续缴纳养老金参与保险，但是比例刚刚过半。除此之外，就业培训在失地农民中比较缺乏，参与过就业培训的失地农民比例较低，并且调查中发现，大部分就业培训也仅仅是流于形式。

在社会机会方面，教育资源和医疗资源情况在失地后得到了改善，就业机会的增多一方面是因为失地农民不得不外出寻找非农工作，在江苏南部一些发达城镇找到更多的就业机会，另一方面由于淮安市经济开发区的招商引资，尤其是徐扬乡失地农民安置小区就处在淮安市重点引资项目——富士康社区内，需要大量劳动力，因此也提供了很多就业岗位。

最后是城市适应角度，所调查的失地农民即使已经失地七八年，但是依然缺乏城镇居民身份认同感。人际关系方面，无论是安置小区还是租房居住，都不能像以前方便串门，互相不认识，因此人际关系逐渐淡薄。调查中，很多失地农民向调查者吐露还是倾向能够拥有自己的土地，一方面老了以后没有精力做非农工作，但是还可以种地；另一方面也是考虑到下一代再也沒有土地可以依赖，失去了传统的生活保障。

4.2模糊评价统计结果

由表2可以看出，徐扬乡农民失地后的经济状况相比失地前福利水平有所下降，主要是由于农业收入的降低和恩格尔系数的升高导致的，失地后非农收入的上升并不能弥补这些损失。居住环境上，农民的生活条件得到相应的改善，周边设施在不断完善。生活保障上，徐扬乡所调查的失地农民全部都参与了养老保险，参与医疗保险的比例也高于平均水平，其失地后的总体生活保障水平有所提升。社会机会上，由于搬入集中安置区居住，周边学校、医院相比之前在农村时，无论是数量还是质量均有所改善，因此社会机会水平得到提高。但是城市适应还需要进一步改善，失地后人际关系不如失地前和谐，并且还需对失地农民心理上的城镇居民身份认同感方面表示关注。

由表3可以看出，新渡乡农民失地后的福利变化情况部分和徐扬乡类似，同时也有很多不同点。经济状况和居住环境方面变化较为类似，无论是福利变化趋势还是变化幅度，都呈现出经济状况恶化明显，居住环境改善较多的局面。生活保障方面，新渡乡失地农民养老保险和医疗保险的福利隶属度要低于徐扬乡农民。在城市适应方面，新渡乡由于农民租住分散，身份认同感不强，人际关系福利隶属度下降幅度较大。

通过模糊评价，可以发现选择不同补偿方式的失地农民，失地后综合福利指数都是增加的，徐扬乡失地农民福利模糊指数从0.247上升为0.487，新渡乡失地农民福利模糊指数从0.325上升为0.385，即相对而言福利状况在变好。但是选择土地换保障方式的失地农民，其福利改善水平要高于选择土地换货币方式的失地农民（表4）。

在经济状况方面，2种失地农民的福利隶属度均有所下降，一方面农民缺少相应的工作技能，另一方面失去农业收入，并且食物支出增加也加深了农民的经济负担。失地后，农民的年人均农业收入仅有几百元，多为农忙时去种地的亲戚朋友家帮忙插秧或收割所得，十分有限。

居住环境的福利隶属度增加幅度最大。调查中发现，失地农民安置小区无论是在周边配套设施，还是小区位置以及住房面积上，和失地前相比都有一定改善，从农村到城市居住一定程度上也方便了农民的生活，并且农民日常活动比如棋牌、广场舞等也比以前丰富。

生活保障上，选择土地换保障的失地农民福利隶属度，要高于选择土地换货币的失地农民福利隶属度，但是差值并没有预期明显。由于医疗保险等普及度越来越高，很多选择土地换保障的农民在失地前就已经参与了医疗保险。养老保险上，土地换保障的失地农民全部参与了养老保险，但是近年选择自主参与养老保险的土地换货币的失地农民数量也在增多。

社会机会方面，两者福利都在变好，一方面是经济的发展导致机会资源更多，另一方面也确实是居住在城市比在农村能够更快捷地获得各种资源，并且在教育、医疗的质量上也优于农村。

城市适应上，土地换保障的失地农民适应情况好于土地换货币的失地农民。两者除了在拥有养老保险的比例上有所差别外，徐扬乡农民全部入住安置小区，而新渡乡农民很多还在租房居住，一定程度上造成其心理上缺乏归宿感。

5主要结论与政策建议

本研究详细描述了2种补偿方式下农民失地前后福利变化情况，并且分析了部分影响失地农民福利满意度的因素。在此基础上，提出相关主要研究结论以及政策建议。

5.1主要结论

总体上，失地农民失地后福利得到改善，土地换保障的失地农民福利好于土地换货币的失地农民，但是其福利水平依然不高。失地农民失地后经济状况均有所恶化，但是居住环境、社会机会、生活保障、城市适应方面的福利评分比失地前有所提高。当前失地前征地信息公示以及征地操作流程较为透明正规，但是失地农民对补偿标准评价较低，在征地中也缺乏自主权。

5.2政策建议

基于调查实际与研究结论，笔者提出以下相关政策建议：政府征地时不应一概而论，应提升补偿条款针对性，提高补偿标准，对于生活存在困难的失地农民，提供更多的帮扶措施。合理规划失地农民安置小区建设，督促建设进程，对未能如期安置的失地农民提供租房补贴。促进失地农民非农就业，加大就业培训力度，完善就业信息，提供失地农民就业优惠政策。完善失地农民社会保障制度，提高失地农民医疗保险、养老保险参保比例和保障金额，尽快与当地城镇保险水平接轨。

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