谨慎应对美国贸易政策转向

应品广++陈明扬

美国一向是国际条约的积极捍卫者，作为“世界警察”要求各国严格遵守国际法。但是，种种迹象表明，特朗普时代美国的贸易政策将重塑“公平贸易”理念，主张通过贸易政策捍卫国家主权，在多个层面强化对违反美国单方利益的“不公平贸易”的打击。中国是美国“公平贸易”理念的直接指向对象。中美全面经济对话的开启及其早期成就和后续进展有望对此形成对冲，但是仍需防范其潜在风险，从国家经济安全的角度对美国贸易政策的新变化予以妥善应对。

特朗普时代美国贸易政策新变化

特朗普时代美国贸易政策的转向基本上可以概括为三个方面：一是不再严格遵守国际条约，强调“国家主权优先”;二是弱化多边贸易体制，通过双边谈判寻求美国利益;三是强化国内贸易法實施，进一步利用自身优势撬开国外市场。

目前，特朗普政府正在探索如何绕开WTO来解决贸易争端。数名候任官员已要求美国贸易代表办公室起草一份清单，列出美国可用来对中国及其他国家实施单边贸易制裁的法律机制。在《2017年总统贸易政策议程》中，美国更是明确提出，根据WTO《争端解决谅解备忘录》和美国《1995年美国乌拉圭回合协议法》，“美国不直接受WTO裁决的约束”。美国已经开始考虑绕开WTO的方法，并为此寻求法律依据。

同时，《2017年总统贸易政策议程》明确表示要放弃多边，转而通过开展双边谈判的方式实现美国利益，包括在退出TPP之后与TPP成员逐一开展双边谈判，以及重新启动《北美自由贸易协定》（NAFTA）的谈判。显然，美国已经开始考虑放弃20多年前其主导建立的多边贸易体系，转而通过双边的方式与主要经济体达成更有利于美国产业利益的贸易协定。

可以预见，美国将会更多依赖国内法来实现美国利益，特别是通过反倾销、反补贴、保障措施、301条款、307条款等美国国内贸易规则来对外国企业施加压力，进而影响外国政府行为。同时，不排除美国会进一步制定新的国内法，对中国企业（特别是国有企业）在美贸易和投资行为进行更加严格的约束。

近日美国宣布退出《巴黎协定》的行为，也是特朗普政府奉行上述贸易理念的典型表现。早在2012年，特朗普就在推特上发帖声称，气候变化是中国为了获得不公平的贸易优势而策划的“骗局”。这种不负责任的甩包袱行为，必然会对美国的国际形象和国际声誉造成很大影响，但也给全球经贸秩序带来了更多不确定性。

“公平贸易”剑指中国

在《2017年总统贸易政策议程》中，特朗普政府列举了多项中美贸易数据，认为中国已经成为当前全球贸易体制的最大受益者，而美国损失巨大。比如，报告指出，从2000年（中国加入WTO前一年）至今，美国的工业品贸易赤字增加了100%，美国平均家庭收入水平不升反降，美国制造业损失了500万就业岗位，中美贸易赤字增加了300%。美国认为，这与中国的不公平贸易行为密切相关。因此，美国的贸易政策需要有所改变，强调符合美国利益的“公平贸易”。

美国所指的不公平贸易主要包括倾销、补贴、盗取知识产权、操纵汇率、国有企业的不公平竞争行为、违反劳工保护法律等。这些问题都直接指向中国。特别是补贴、汇率和国有企业等问题，美国已经在多个场合对中国加以指责。

一旦美国推行所谓的公平贸易政策，包括在国内法层面和双边层面对中国施加压力，那么中国获取贸易优势的传统做法会受到更严格的约束。从这个角度看，即便美国退出TPP，中国的国际经贸形势亦不会乐观，反而面临更加扑朔迷离的形势，需要审慎判断。

此外，美国实施的“买美国货、雇美国人”行政令以及对进口商品征收高额关税等非理性的贸易保护主义，将持续对中国产生不利影响。美国以大规模重振制造业为抓手的一系列放松管制措施（包括放松环保管制、能源管制、医药管制和金融监管等）以及大规模减税措施等，也将对中国产生持续的“挤压效应”。

纵观中美贸易结构不难发现，中美贸易体现了极大的互补性，即中国大多向美国出口劳动密集型产品和服务，而美国向中国出口高科技产品、农产品和能源。中美经济的互补性可以成为两国追求资源优化配置的有力保障，但中国对美国产品的依赖远远大于美国对中国产品的依赖。如果美国持续揪住中美贸易逆差问题，甚至以此为导火索引发两国“贸易战”，必定会对中国外部经济安全造成极大威胁。

中美经济的互补性可以成为两国追求资源优化配置的有力保障

中美全面经济对话的对冲与风险

今年4月，中美两国领导人经会晤，决定在中美全面经济对话机制框架下实施“百日计划”，即通过100天的谈判，争取中美经济的共同利益点，促进中美经济的健康发展。经过近一个月的谈判，中美双方共同发布了《中美经济合作百日计划早期收获》，分别就农产品贸易、金融服务、投资和能源等领域的问题达成了十项共识。

“百日计划”对于解决中美贸易摩擦至关重要。它在一定程度上为中美经济对话提供了一个可操作的平台。但我们也看到，在达成的十项共识中，虽然双方各有妥协和收获，但总体上中国做出了较大让步。其中，对于转基因食品、天然气进口、证券结算方面，中国属于单方面让步，美国单方面获益;对于中方自产熟制禽肉出口美国与中方进口美国牛肉议题上，中美互相获益;在信用评级和跨境结算方面，虽然名义上是对等交换，但是美方对话承诺有时间限制，为下次谈判预留了操作空间;对于电子支付和银行业问题，中国对美让步大且有完成时间限制，美方对华让步单一且没有完成时限制。此外，对于中国来说，许多迫切的问题没有得到体现，比如美国放松对高科技产品出口的管制、中国参与对美基础设施建设项目等。

在达成上述早期收获的情况下，中美双方已经同意在该计划取得切实进展的基础上，着手讨论中美经济合作一年计划。到目前为止，特朗普内阁构建还未完全，这给下一步中美贸易谈判带来很大的不确定性。此外，在向美承诺进一步开放市场的同时，中国也增加了金融等领域的安全风险。因此，我们应该从经济安全的角度，高度重视与美国之间的经济关系。

中国当务之急是尽快开始研究美国可以利用国内法单方面采取哪些措施对中国实施贸易报复，以及有可能制定什么样的新规则实现美国的公平贸易政策目标。同时，中国需要尽快确定中国亦可以采取哪些措施对美国实施反报复，以及是否需要制定新的符合国际法的国内规则应对美国的贸易报复。同时，中国应该继续加强与美国之间的贸易谈判，通过双边对话与多边交流，增进相互之间的互利共赢，尽量寻找到利益的共同诉求，减少中美贸易逆差。此外，加强“一带一路”倡议的推进，通过增强与其他贸易伙伴之间的交流合作，也能够减少对美贸易风险。最后，应当积极推动我国深化改革的步伐，加强科技创新，努力提高我国在全球价值链上的地位。