全面风险管理框架下审计整改精益管理模式的探析——以T集团公司为例

■蔡 莉

全面风险管理框架下审计整改精益管理模式的探析
——以T集团公司为例

■蔡 莉

全面风险管理框架下，审计整改愈发显出其重要性和必要性。本文结合T集团公司在审计整改精益管理的探索与实践，试图整理出一个可操作性的企业审计整改的管理模式，丰富审计整改实践内容，有效发挥审计整改在国有企业风险管控方面的作用。

全面风险管理；审计整改；精益管理

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。做大做强国有企业，最关键的是深化改革、推进制度建设。据中央巡视组巡视发现，国有企业普遍存在制度不健全、监管不到位的问题。因此，从目前情况看，国有企业的改革还远没有到位，深化改革的任务依然十分艰巨，审计整改愈发显出其重要性和必要性。

近年来，T集团公司围绕主业核心领域，按照“服务企业改革、防范企业风险”的工作思路，充分发挥审计“免疫系统”作用，坚持问题导向、风险导向，在内外部监督检查（巡视巡查、审计、检查）发现问题的基础上，充分挖掘成果，抽象提炼，找出普遍性问题，举一反三，抓紧整改，有效促进了企业的管理、改革、发展。

本文通过 T集团公司在审计整改精益管理方面的探索与实践，试图整理出一个可操作性的国有企业审计整改管理模式。

一、审计整改精益管理模式的背景及理论基础

（一）制度及政策背景。

《国家审计准则》第一百六十三条 审计机关应当建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。

《内部审计准则》第2107号具体准则——后续审计第四条 对审计中发现的问题采取纠正措施，是被审计单位管理层的责任。评价被审计单位管理层所采取的纠正措施是否及时、合理、有效，是内部审计人员的责任。

《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）关于“狠抓审计发现问题的整改落实，健全整改责任制，加强整改督促检查，建立整改检查跟踪机制，严肃整改问责”的有关精神。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》关于“完善审计结果运用机制，建立健全整改工作协调机制，强化追责问责和结果运用”的有关精神。

（二）理论基础。

全面风险管理，是指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。

精益管理源自精益生产，精益管理思维将其上升为一种管理思维模式，是高度升华的精细化管理实施的着力点。这要求企业的各项活动都必须运用“精益思维”，以最小资源投入，包括人力、设备、资金、材料、时间和空间，创造出尽可能多的价值。

构建审计整改精益管理模式，是基于全面风险管理的框架下，贯穿精益管理思维，构建的常态和长效机制，旨在强化审计和监督结果运用，最终实现风险防控，精益管理，整改落实，为审计整改提质增效。

二、审计整改精益管理模式的构建

从持续提升企业风险管理能力的角度，应将审计整改作为一个流程，而非阶段性运动式的工作任务。T集团公司明确内审部门作为审计整改的牵头组织部门，在全集团范围内建立了全口径整改台账，跨业务单位、职能部门联动，各业务领域整改工作进程统一纳入集团整改台账，动态监控，定期通报，销号管理。

（一）搭建精益管理框架。

按照风险管理基本流程设计审计整改管理的路径和方法。

1.收集风险管理初始信息。企业首先应确定审计整改的覆盖面，是仅限于内外部审计发现问题，还是有所扩充。T集团公司的审计整改覆盖面是360度不留死角，即涵盖了内外部监督检查（巡视巡查、审计、检查等）的所有问题。

2.进行风险评估。企业应根据确定的审计整改覆盖面，汇总包括已整改及未完成整改的所有问题，建立统一台账，根据问题的性质，确定风险的类别及对应的业务单位、监管部门。T集团公司依据台账所列问题清单，与全面风险事件库的战略风险、市场风险、运营风险、财务风险、法律风险、投资风险、工程风险等七大类一级风险进行比对，按职能划分责任单位、督办单位。风险评估由对应的责任单位、督办单位组织实施。详见如下图表。

3.制定风险管理策略。责任单位制订，督办单位（监管部门）审核，涉及跨职能部门的由联席会议决定。依据具体问题涉及的风险性质，整改的方式可区分为立行立改、责令限期整改、深入调查责任追究等风暴式，或要求加强管理、落实风控措施等和风细雨式。

4.提出和实施风险管理解决方案。企业内审部门牵头组织制定《整改方案》，分解整改责任，倒排时间节点，把整改事项落实到具体责任领导、责任部门和责任人，明确完成时限，实行销号管理。

5.风险管理的监督与改进。企业应明确建立审计整改监督与改进机制。T集团公司对审计整改实行“一月一通报”，要求负责督办的有关部门，加大督查力度，确保事有专管之人，人有明确之责，时有限定之期，对不落实的人、不落实的事，发现一个追究一个，发现一起问责一起，对整改工作中敷衍塞责、流于形式、推脱延误或督促整改不到位的单位和个人严厉问责，形成了严督实查的强劲态势。

（二）优化精益管理流程。

结合精益管理的四条原则优化审计整改实施流程。

原则一：标准化，即工作内容、顺序、时间要求和结果都是高度具体化的。

在T集团公司审计整改台账内，每一个问题均有标识其“身份”的编码，从编码开头的拼音缩写，可知其来源于外部巡视巡查、内部巡查、外部审计、内部审计还是监事会检查。每个问题一旦进入未整改问题清单，关于该问题的“具体描述、整改状态、整改措施、整改单位、督办单位、整改进展情况、未完成整改的原因、未完成整改部分的整改计划”等信息在集团O A系统内全部公开。

原则二：各个“客户”和“供应商”之间的连接必须直接和双向。

以往，内审部门在审计整改中充当了中转站的角色，下属单位将整改报告上报后，内审部门先审核，再会签各部门，如职能部门有异议，内审部门又将职能部门的意见下达下属单位，要求其按职能部门的意见整改后再报。遇复杂问题，上述流程往往折腾几个来回。

T集团公司对审计整改流程进行了再造：各业务职能部门是其分管业务领域问题的督办主责部门，负责审核整改责任单位提出的整改方案，并实施过程监控。整改责任单位在申报销号前，必须将整改完毕的证据支持材料递交督办单位审核，并由督办单位出具结论性意见。对超出原承诺整改时限的有关问题，整改责任单位需说明原因，并提出未整改部分的整改计划，报督办单位提出审核意见。

原则三：每个产品或服务包括各种信息，都必须流经一条预先设定的简单路线，而不应有任何岔路或死循环的回路。

审计整改流程的主线应由企业内审部门把控。T集团公司以整改台账为抓手，主线的设计为：内审部门将待整改问题列入清单——明确整改单位与督办单位——整改单位上报经督办单位审核批准的整改方案——整改单位上报经督办单位同意销号的整改结果——内审部门将审定的整改完毕问题从未整改清单转入已整改清单。

原则四：每个人的工作、他们之间的连接或流经路线的所有改善活动必须使用科学的方法，并在尽可能低的层次进行。

T集团公司内部审计部门建立审计问题定点帮扶小组，以相关专项问题为对象，联合法务、投资、技术管理、建设管理、预算财务等部门实行“定点帮扶”，不回避问题，不掩盖问题，常态化定点沟通，联席式整改交流，从不同角度出发解决问题，部门间融洽协作明显增强。

三、模式设计和运行中的难点及对策

(一)问责机制的建立健全。

T集团公司采取滚动方式对审计整改情况梳理、更新、督办，召开审计整改情况通报会议，对整改积极并取得良好效果的予以肯定和表扬；对拒不整改或屡审屡犯、屡禁不止的部门和单位予以通报批评。将审计整改结果纳入集团对所属企业年度目标责任制考核，纳入所属企业领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制考核。

对于问责制度，T集团公司内审部门曾草拟《审计整改不力责任追究办法（试行）》，但几经斟酌最终决定暂缓提交审议，主要是以下两个问题还未得到解决：一是鉴于整改涉及的范围是全口径（巡视巡查、审计、检查等），既包括可以“立知立学，立行立改”的问题，也包括确实存在客观因素制约整改进程的问题（往往涉及多个单位、部门），对后者涉及的有关负责整改的责任人员（往往与问题产生时的当事人不对应）在界定责任上难以准确拿捏；二是如果问责制度是局限于审计整改领域的问责办法，与《资产损失责任追究暂行办法（试行）》以及纪检监察、组织人事部门的问责办法如何对接。

目前，T集团公司正在酝酿制订《“为官不为、乱为”问责暂行办法》，审计整改不力的问责事项也将涵盖其中。

(二)销号审定机制的有序运作。

对于整改责任单位上报的整改完毕拟申报销号的事项，是由集团公司的督办职能部门一裁终局，还是在有关职能部门出具结论性意见的基础上召开内审会审定？T集团公司倾向于后者。原因为：一是对于某些问题，职能部门单纯从专业角度就事论事进行判断，即“整改的措施是否已执行以及执行的效果”，对问题产生的根源、相应的责任人是否得到处理等敏感问题往往触及不深；二是对于屡查屡犯问题，在某种程度上也与督办部门在专业领域监管力度有关，采用内审会的形式，实际上对职能部门也在施加压力。该做法能有效防止审计整改的“轮子空转”的情况。

（三）整改时限的科学划定。

按照问题的性质，划分为限期整改类和长期持续整改类两大类。涉及战略层面、改革进程、创新发展、体制机制等方面的风险提示类问题，归入长期持续整改类，其余为限期整改类。限期整改类问题，按整改难易程度区别对待：容易整改的问题，如调账，立行立改；有一定整改难度的问题，在 90日的整改时限内，由整改单位承诺时限，督办单位审定；问题产生的历史背景或外部条件比较复杂，涉及不可控的外部条件，根据实际情况放宽时限。

四、取得的主要成效

T集团公司内审部门立足于审，着眼于帮，牵头组织集团职能部门、所属各企业，将审计整改作为手段，将内外部审计成果转化和运用作为目的，以点带面，举一反三，从制度上、机制上提出改进建议。2016年促进集团本部及所属企业完善制度22项，整改完成率80.95%（包含尚在整改期内问题），风控措施实施率100%，把审计整改督办工作与促进改革、完善制度等服务性工作结合起来，既当经济监督的“卫士”，又当服务经济建设的“谋士”，有效促进了企业的发展和改革。其中，突出的案例有：

（一）成立发展基金，有效整改资金难题。

T集团公司承担着参股铁路干线、城轨交通项目建设以及TO D开发项目的资金筹集任务。随着建设任务的不断推进，城际轨道交通项目、TO D项目等也尚处在运营初期或建设期，集团处于高负债运行区间，每年承担巨额的筹融资费用，难以从经营利润或投资项目收益中得到弥补，面临着资金链延续和持续融资能力的“老大难”问题，“以贷还贷、以贷还息”的融资模式越来越呈现其弊端。

T集团公司在此问题上具有高度的危机感，将审计提示的资金风险难题列为重点整改问题，多次向有关部门呼吁，借助审计整改的契机，提出成立铁路发展基金方案，积极开拓融资模式。通过多方面的努力，整改工作得到突破，成立铁路发展基金方案得到了省里的支持。2015年9月，某省铁路发展基金有限责任公司正式成立。T集团公司通过铁路发展基金吸引社会资本投资铁路建设，为全省铁路建设提供了坚实的资金基础，开启了集团从以债权融资为主转向债权股权融资相结合的新融资模式，有效降低集团在资金市场上的举债比例，优化资产结构和现金流状况，提升了集团的后续筹融资能力。

（二）调整开发模式，有效保证省级净收益。

2014年，监事会经过检查对T集团的沿线开发TO D项目提出了“盈利模式不确定”的问题。集团及TO D公司对照整改要求，不断研究调整和优化TO D开发模式，针对不同价值的土地，按照开发机制“一地一策”的原则，与各地政府充分磋商，确定具体的开发方式。目前，TO D开发模式大致可归为两种：第一种是“TO D公司主导开发”模式，对于具有土地升值潜力较高、只是目前周边条件不成熟的站点，保持原来的开发模式，即以最低价格先购得生地，待条件成熟后，再投入资金进行五通一平建设。第二种是“地方政府主导开发、确保省级净收益”模式，这种模式下，由地方政府负责组织实施土地征收及协调各利益方，项目开发周期有所缩短。由于项目投入资金减少，成本返还时间也缩短，降低了资金风险和市场风险，并且省级净收益得到了最大限度的收缴及保障。

五、总结与启示

笔者认为，T集团公司在审计整改精益管理方面的探索与实践，为探索创新以审计整改为抓手促进国有企业提升风险管控能力，提供了以下启示：

（一）全面风险管理体系为审计整改精益管理提供框架支持。

首先，在全面风险管理框架下，企业将收集初始信息的职责分工落实到各有关职能部门和业务单位，建立切合实际的全面风险事件库，确保审计发现问题的坐标比对。其次，建立健全风险管理组织体系，明确风险管理职能部门、内部审计部门和法律事务部门以及其他有关职能部门、业务单位的组织领导机构及其职责，确保审计整改主体责任和监督责任的界定与落地。再次，建立连接上下级、各部门和业务单位的风险管理信息沟通渠道，为审计整改信息沟通的及时、准确、完整奠定基础。

（二）流程设计为审计整改精益管理提供路径支持。

企业对审计整改工作要有一个明确的定位，是单次任务性质的时点式（断点式）整改，还是连续性全流程整改。如是后者，企业应基于风险管理基本流程来设计审计整改管理的路径和方法，重点结合精益管理的四条原则，打破职能部门本位主义的思考方式，把流程作为管理对象，识别和消除冗余环节，将工作流程缩短到“核心价值流程”。

（三）配套措施为审计整改精益管理提供方法支持。

一是滚动督办，限期整改。采取滚动方式对审计整改情况梳理、更新、通报、督办；二是整合资源，回访反馈。采取日常监管督办、实地检查、跟踪审计等方式，对被审计单位整改成效进行核查；三是刚性约束，考核问责。将审计整改结果纳入对下属企业年度目标责任制考核，纳入下属企业领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制考核。对存在突出问题和整改不力的单位重点督办，对整改不到位的单位、整改不力的责任人，严肃处理和问责。

［1］国资发改革〔2006〕108号.中央企业全面风险管理指引［S］.

［2］白晓莉.企业内控流程与精益管理［M］.

（作者单位：广东省铁路建设投资集团有限公司）