构建川渝公共服务一体化发展的政府合作机制

李外禾

川渝两地的合作潜力巨大，抱团协同、构建新型的公共服务一体化发展政府合作机制，无疑是川渝两地将“一带一路”战略和长江经济带战略的节点优势质变为重要支点的必然选择。面对新形势新机遇新挑战，需要以积极主动的态度，在全国一盘棋中，更加务实地推进川渝政府合作，让两地公共服务一体化发展不断迈上新台阶。

一、川渝公共服务一体化发展政府合作机制现状

（一）川渝决策层合作机制日益强化

重庆直辖以来，川渝两地合作愈显紧密。四川省和重庆市先后签署了《关于加强川渝经济社会领域合作共谋长江上游经济区发展的框架协议》、《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》、《关于深化川渝经济合作框架协议》等。2011年11月川渝首开高层联席会议，进一步深化川渝合作，建立两省市高层联系工作，推进和协调区域互动的机制，形成双赢的发展格局。2015年四川省人民政府和重庆市人民政府双方在成都签署《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》。2016年6月，四川党政代表团在重庆参加了“重庆·四川”深化合作交流座谈会，共同签署了《重庆市人民政府、四川省人民政府深化川渝务实合作2016年重点工作方案》。根据《方案》，将最终打破行政区域限制，走向经济一体化的发展道路。同时，还建立了两省市高层领导合作互动机制，每年轮流主办一次高层联席会，研究确定重大合作事项，指导和推动合作开展。

（二）川渝协调层和执行层合作机制逐步完善

2011年，四川省旅游局和重庆市旅游局正式签署了“城际旅游——成渝旅游经济合作示范区战略合作备忘录”，通过两地政府及旅行商的互推互送，使川渝互为两地游客最大的旅游目的地市场。2016年6月，根据《方案》，建立省市政府秘书长联席会议制度。双方秘书长召集相关省市级部门负责人，每年定期召开会议，负责制定年度合作计划并协调督促落实。联席会下设“1+6”工作组。“1”即办公室，设在发展改革部门，负责综合协调及日常事务。“6”即对口部门分别成立交通、信息、市场、产业、公共服务、资源环境等专题合作工作组，策划、推进具体合作事项及项目。川渝有关部门还签署了应急管理、工业和信息化、人力资源和社会保障、川剧发展及石窟保护、区域食品药品安全稽查执法、信息通信行业监管、共建产业园区等10个专项合作清单。

（三）渝西川东区县“8+3”政府合作机制初步形成

2007年，在四川省发改委和重庆市发改委的主导下，四川省安岳县、内江市东兴区、隆昌县、泸县和重庆市的潼南区、大足区、荣昌区等渝西川东八区县成立经济社会发展协作会，从区县层面积极推进川渝合作。2015年第七次会议特别邀请了四川省富顺县、泸州市龙马潭区、重庆市永川区参加，形成了“8+3”区域合作新模式。共同签署了《渝西川东八区县社会治安管理工作协议》、《渝西川东八区县旅游联盟合作框架协议》等60多个相关合作项目。各区县秉承“开放、交流、合作、共赢”的宗旨，广泛开展区域协作，取得了有目共睹的成绩。

（四）达州、广安、泸州、资陽、内江、遂宁六个市与重庆市政府合作机制逐渐推进

四川省政府对成渝经济区四川部分建设提出了“一极一轴一区块”的总体区域发展格局，要求环渝腹地区块的达州、广安、泸州、资阳、内江、遂宁六个市在原有合作基础上，主动接受重庆的辐射。广安作为四川唯一的川渝合作示范区，与重庆发展规划无缝对接，基础设施互联互通，产业发展协作配套，公共服务对接共享，生态环境共建共治。2016年5月19日至22日，第十九届中国（重庆）国际投资暨全球采购会在重庆国际博览中心举办，借助渝洽会平台，广安组织30余家企业150余种产品参加，并成功签约25个项目，协议引资119.84亿元。和重庆接壤的四川广安、南充、泸州、遂宁等城市，举全市之力承接重庆产业转移，仅2016年1～6月，就新引进重庆项目73个，占省外引资项目个数的61.3%。

（五）其他区县政府层面合作机制初见成效

2016年6月，万州区人民政府与四川省达州市人民政府签署了《战略合作框架协议》，渝北区人民政府与四川省邻水县人民政府签署了《战略合作框架协议》，荣昌区人民政府与四川省隆昌县人民政府签署了《共建川渝合作荣隆工业园框架协议》。川渝区县之间的政府合作也初现成效，为川渝公共服务一体化发展奠定了良好的政府合作基础。

二、构建川渝公共服务一体化发展政府合作机制面临的挑战

（一）地域壁垒不利于公共服务“一盘棋”

在现行体制下，川渝地方政府是某种程度的利益主体，行政区之间，存在着行政分割的利益分歧，存在着大于合力的分力。从现有各地的发展规划看，各地大都制定了本地的区域经济社会发展规划，但却都是在自己行政辖区内进行的经济社会规划布局，至于市场经济格局下所能进行的跨区域经济社会发展布局，则大多没有体现和落实。因此，在川渝政府合作的过程中，双方如何进一步打破“条条”与“块块”之间的分割、打破地区封锁，消除“诸侯经济”现象，真正树立“一盘棋”的思想，形成统一规划，统一市场，协调好双方行政权力之间的关系，是一个有待进一步解决的问题。

（二）行政界线不利于公共服务“一个章”

从总体上看，川渝地区政府行政行为仍然没有摆脱一靠红头文件、二靠政策手段、三靠保护垄断这样一种行政支配的行为模式。川渝地方政府部门行政管制还很多，审批制还在经济社会生活中起主导作用。川渝地方政府部门“不愿放权”、“不认你章”的“管家”思想仍然根深蒂固，导致“你不买我账”、“我不买你账”现象时有发生，川渝地方政府各自为政，现实生活中的行政审批事项过多过滥，形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。

（三）电子政务不利于公共服务“一张网”

由于各地区政务网络建设发展不平衡，极大地影响了川渝政务网整体效益的发挥。如川渝一些地方政府因资金不能到位难以推进网站建设；边远地方的区县一级单位受困于具体条件的限制，难以建立统一的网络运行管理中心等。一些地方政府的网站建设，只是简单地把业务办理由柜台搬到网络上，网站内容和功能的设计不能满足公众需求，没有真正发挥信息技术对政府治理的改进影响。另一方面，政府网站设计缺乏政府与民众的有效互动，没有发挥真正的沟通作用，地方政府治理回应力和服务质量没有得到有效的改善。川渝地方政府公共服务信息化建设没有很好地将公众的医疗、教育、住房、社会养老、社会福利等一并纳入公共服务信息化建设体系，政府通过网络提供的公共服务内容仍存在很大的局限性。

（四）利益分割不利于公共服务“一碗水”

目前，川渝政府双方的合作机制，制度化的程度相对较低，准确地说还是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制。川渝政府许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，使得这种共识的达成缺少稳定性，合作缺乏法制的保障，一旦领导变更就容易使合作机制架空。由于制度的约束，其财务和投资的再分配由所属行政机关决定，其上一级行政的经济决策对川渝经济合作的影响巨大，在现行体制下，跨行政区域的经济活动，有着不同的利益主体，受市场经济规律制约，各地普遍都在追求地区竞争力，为了地方局部利益，可能导致竞争行为的最大化，谁也不愿意以一味牺牲自己的利益来换取合作，而且在公共服务利益中很难端平“一碗水”。因此，如何处理好两地的合作与竞争关系是一个非常棘手的现实问题。

三、构建川渝公共服务一体化发展政府合作机制的对策

（一）以建设“西部中心”为突破口，构建川渝政府高层决策研究机制

川渝地区要真正成为“一带一路”和长江经济带的战略支点，必须围绕“西部中心”的框架，构建全面协同的制度安排。西安、昆明和贵阳作为与四川、重庆一道建立“成渝西昆贵经济圈”，川渝是这个“经济圈”的“中心”。所以，我们要构建为“西部中心”服务的高层决策研究新机制，做川渝政府“思想库和智囊团”。重点研究川渝建立区域资源共享、经济合作共赢的理念，发挥各自比较优势，增强“中心”地带的经济网络功能和综合服务功能，提高川渝在“成渝西昆贵经济圈”竞合的内生力。

川渝同下“一盘棋”，不仅仅是产业相互融入成了一个共同体，而是要铺垫出必要的平台，构建川渝公共服务一体化发展。从这个意义上说，“一盘棋”思维必然成为川渝发展的重要内容。比如教育、医疗、交通、农业等领域的同城同价，以及税务份额、水电气保障要素的川渝互通，或可逐步试行与推进。又比如成都公交卡在重庆同价使用，重庆的银行卡在成都取钱不需异地手续费等。两个细胞只有主动破除自己细胞壁，才有可能实现真正意义上的融合，如果没有产业、市场、流通等多方面的真正融合，合作只能是纸上谈兵。

（二）推进川渝行政审批制度改革，建立川渝行政审批制度改革协调处

建议成立川渝行政审批制度改革协调处。目的是打破现行的行政审批体制，构建“一个章”思维，即以互联网思维创新政务服务模式，推进“一个章”行政审批制度改革，一个章管两地，收尽川渝政府权力，构建一体架构、多级联动的互联网公共服务平台，实现川渝行政审批的“一站式”网上办理，打造川渝协作行政权力透明规范运行的“笼子”，并围绕产业、交通、医疗保健、旅游、纳税缴费等领域，为川渝公众提供网上预约、申报、查询、缴费等多项便捷服务。

（三）全面发展“互联网+”公共服务，打造行政服务“一张网”

“一张网”，即构建网上办事大厅、实体办事大厅、移动客户端、自助终端机相结合的便民服务“一张网”，让群众和企业利用“一张网”能办所有事，實现线上线下良性互动、有机融合。通过综合改革，川渝要形成“互联网+政务服务”的工作新模式，全面提高政务服务的主动性、协同性、便捷性。川渝政府可与互联网企业展开合作，将政府提供的公共服务产品如医疗、社保、供水电暖等也接入如微信和QQ等即时通信工具的服务平台，全方位满足群众的民生需求。可借鉴电子商务领域“O2O”模式的经验，有效推动网上办事。将线上办理和线下服务相结合，有效解决政务服务的“最后一公里”问题。

（四）推进解决中间“塌陷”现象，完善川渝走廊城市的政府合作机制

川渝地区虽然土地、能源、原材料、劳动力等资源丰富，但川渝中间的中小城镇在环境、教育、文化等方面处于劣势。成都和重庆之间的四川中部和重庆的渝西地区的中间地带呈现较明显的中部地区“塌陷”和经济低谷现象，区域间出现发展不平衡，影响川渝“西部中心”的整体发展进程。虽已建立了渝西川东区县“8+3”政府合作机制，但建议将这个机制扩大，建立推进解决中间“塌陷”现象的政府合作机制，或者叫“成渝走廊联盟”机制。包括重庆的渝西地区和四川的内江、资阳、达州、广安、泸州、资阳、内江、遂宁、南充等地区级城市。通过发展“成渝走廊联盟”机制，将地域毗邻的川渝走廊城市纳入综合规划，发挥各城市之间的比较优势和产业优势，通过合作，逐步将“塌陷区”隆起。也可以效仿长三角市长联席会议制度，建立川渝走廊城市的协调机构，完善双方合作机制，在更大范围内形成“同心效应”。

川渝两地政府部门应主动打破“一亩三分地”的传统资源配置模式，按照比较成本学所指向的比较优势，构建跨行政区经济社会发展空间布局的制度框架，健全促进产业协调的对话机制、搭建投资互动平台、产业协调发展要素市场平台。引导区域间良性、错位竞争和差异化发展，限制保护性的竞争，促进两地市场统一、生产要素自由流动、公共服务一体化发展等。

（五）以打破川渝利益固化藩篱为切入点，探索建立川渝财税分享机制

川渝合作必须打破利益固化藩篱，否则就难以穿越“深水区”。川渝要变拔河效应为“相扑效应”，共同协商GDP、财税等合理分割方案，在产业、交通、市场、政策等方面进行衔接，打破利益分割，以“一家亲”思维推进经济区的一体化、同盟化，形成利益共同体，在合作中共赢。

建议川渝政府建立由财政局、地税局、国税局、发改委等多部门共同参与的税收分享工作机制，制定财税合理分割方案。在财税分割方面，企业在对方地产生的所有税收及附加收入，要综合考虑双方在资金、土地、基础设施、管理服务等方面的投入因素，赋予相应权重进行分配。对经过协商无法实现税收收入就地解缴入库的，相关市、区县可以按照川渝协商确定的意见，由上级财政部门办理财政结算手续。其中对川渝合作产生的税收收入，按照财政管理体制规定属于市、县收入的，在办理财政结算时，由划出方列上解支出，划入方列补助收入。同时，分别确定相关各方的上划中央两税和上划中央所得税、上划四川省和重庆市收入、一般公共预算总收入等财政指标，并据此按财政管理体制规定计算税收返还。随着经济社会的发展，对新出现的川渝区域利益分配事项，川渝政府要结合客观实际，坚持平等协商、客观公正的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索跨区域利益分享的新方式、新模式、新机制，促进川渝经济社会协调可持续发展。

作者单位：中共重庆市涪陵区委党校

责任编辑：胡 越