机遇·挑战·应对：大数据时代下的政府治理变革

王超

党的十八届五中全会将大数据上升为国家战略，十三五规划明确提出：实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。习近平总书记、李克强总理多次实地考察调研大数据发展战略问题。大数据上升为国家战略正是基于大数据发展是全球趋势。大数据作为政府治理和公共服务的重要战略资源和基础设施，与政府治理紧密相关，“大数据技术”在国外政府治理中应用非常广泛和深入，政府治理现代化的目标要求变革政府治理，以应对大数据时代下的机遇与挑战。

一、走进大数据时代：政府治理的机遇

早在1980年，未来学家阿尔文·托夫勒便在《第三次浪潮》一书中，称大数据为“第三次浪潮的华彩乐章”；从2009年开始，“大数据”开始成为互联网信息技术行业的流行词汇；媒体和业内称2013年为“大数据元年”；2015年我国将大数据上升为国家战略。

对大数据的特点，业界和学界已达成共识，即4V特点：海量（Volume）指数据体量巨大，超规模，大容量；多樣（Variety）指数据类型繁多，形式多样，非结构化；高速（Velocity）指处理速度快；价值（Value）指商业价值高。

（一）大数据时代：三个转变

大数据（bigdata），也称为巨量资料，但是，多大的数据才能称之为“大”，并没有普遍适用的定义，需要指出的是，大数据不是数据的简单罗列和堆积，而是需要对所收集的数据进行关联分析。大数据时代的核心理念和精髓在于我们分析信息社会时转变三个观念。

第一，“更多”：由随机样本转变为全体数据。我们可以分析更多的数据，在特定条件下，甚至可以分析与某个现象相关联的所有数据，而不再依赖于随机采样。随机采样容易忽视细节和非常重要的问题。

第二，“更杂”：由精确数据转变为混杂数据。大数据时代追求大量数据，允许不精确的数据。实际上只有5%的数据是结构化且适用传统统计方法，95%的数据是非结构化，只有接受不精确性才能利用这些大量的数据。

第三，“更好”：由因果关系转变为相关关系。寻找因果关系是政府长期以来的习惯，哪怕确定因果关系很困难且意义不大。而在大数据时代，不用再过多的紧盯事物之间的因果关系，而应该寻找事物的相关关系。大数据的核心就是建立在相关关系分析基础上的预测。

（二）大数据时代政府治理面临的机遇

第一，大数据将影响政府的决策模式。政府决策的传统模式是一个从点到面的过程：“调研—试点—反馈—推广”。在这一过程中，调研数据和试点数据中的“样本数据”比较有限。大数据时代下，政府决策的基础从少量的“样本数据”转变为海量的“全体数据”，可以形成全新的决策模式：“数据采集—达到有效数量值—决策—评估—反馈—调整”。这能够提高决策的科学性、代表性、回应性。

第二，大数据将影响政府的管理模式。传统的政府管理注重事后分析应对：“事件发生—原因分析—采取措施”。而在大数据时代，数据监测更加注重事前监测，按照数据收集、存储、分析、输出的流程进行网格化管理，较为准确地把握事件发展的规律和倾向，从而预判危机事件发生的概率，形成一种全新的模式：“数据收集—量化分析—预判形势—采取措施”。这样就实现了“关口前移，源头管理”，能够防患于未然。

第三，大数据将影响政府的工作方式。大数据时代下，政府部门之间的物理界限将变得模糊，更加强调部门间的协同协作，相关的部门将会以统一、协同的方式提供公共服务，如近些年全国各地正在探索建立行政审批服务中心就是体现。与此同时，政府可以收集公众的上网浏览偏好、网上评论倾向、服务申请项目等活动数据，运用大数据相关技术进行关联分析，从而提供个性化、针对性的公共服务。

二、分析大数据时代：政府治理的挑战

伴随着机遇，政府在治理理念、治理方式、数据管理等方面的挑战也随之而来，这些挑战也是目前政府治理现代化过程中亟待解决的问题。

（一）政府治理理念面临挑战

第一，领导干部认识缺位。经过实地调研和问卷调查，部分领导干部对大数据缺乏了解，没有树立互联网思维和大数据思维，不善于运用大数据相关技术辅助公共决策。有的同志认为大数据与政府治理关联不大，只与商业模式有关；有的同志认为大数据太过高端神秘，政府无从了解；还有同志认为大数据只是流行词汇，不必予以重视。

第二，数据共享上不平等。数据共享上的不平等主要表现在两方面，一是上级部门与下级部门数据共享不平等，上级部门往往只取不予，下级部门则不敢不给；二是政府部门与社会公众之间数据享用不平等，政府实际上掌握大量个人的数据信息，但在部分数据共享上，共享的理念还有待提高。

第三，部分部门各自为政。电子政务的发展虽然建成了大量业务数据系统，政府部门大都设有自己的信息处室，但是各地方、各部门在建设时期、建设主体、业务领域、投入的人力财力均不同，建设的成效、质量参差不齐，政府在数据治理过程中面临着各自为政、数据割据的情况，极易滋生“数据小农思想”，导致“数据孤岛林立”和重复建设。

（二）政府治理方式面临挑战

第一，公共决策的数据驱动欠缺。大数据时代要求让数据说话，让数据驱动决策。2015年重庆市实施的医疗服务项目价格调整改革遭遇挫折，这次医改提高和降低了部分设备使用和治疗项目的价格，虽然保持价格总量基本平衡，但没有充分考虑到少数特殊群体如糖尿病患者的医疗消费数据，对特殊困难群体考虑不周；在配套改革措施尚未出台的情况下，价格改革单兵突进，这反映公共决策数据驱动不够。

第二，社会参与的“实质性”不足。目前公众参与以限制性参与、告知性参与和咨询性参与为主，政府网站上的“建议征集”、“网站调查”等更新不及时，政府重大决策中公众参与不足，与公众利益密切相关的重要信息公开度不够等。重庆市医改遭遇挫折后，市物价局负责人事后也表示，方案制定前期调查研究不够深入，听取公众意见不够广泛，对特殊患者考虑不周。政府部分重大决策虽然开展了风险评估，但只仅限于内部风险评估，并未开展独立的第三方重大决策风险评估。这反映出社会参与“实质性”不足。

第三，危机治理的监测预警较弱。无论是上海踩踏事故，还是天津危化品爆炸事故，调查报告均显示，事前数据监测、预警防范明显不足，以上海踩踏事故为例，上海外滩迎新年活动原本计划控制在3000人左右，而数据显示踩踏事故发生时，约有31万人聚集在外滩，平均每平方米就有六至七人。这反映了部分地方政府在危机治理过程中，前期数据监测预警工作不到位。

（三）政府数据管理面临挑战

政府数据作为国家核心资产，对社会经济、政治和安全都有着决定性作用。然而，目前政府数据管理至少面临如下挑战：

第一，数据管理的瓶颈。数据管理遇到瓶颈主要体现为数据碎片、“数据割据”、“数据孤岛”现象大量存在。电子政务经过多年的发展，虽然建成了大量纵横向业务系统，但建设时期、建设主体、业务领域等的不同导致业务数据标准格式不统一，系统异构、数据异构导致政府在数据治理过程中面临着数据割据。政府部门条形化、层级化衍生出数据保护主义，在数据时代有增无减，很可能由“信息孤岛”走向“数据孤岛”。政府部门条形化、层级化衍生出数据保护主义，很可能由“信息孤岛”走向“数据孤岛”。以人才数据统计为例，就有统计局、人社局、组织部门等多方统计，统计的口径、标准、结果不一。

第二，数据开放的权衡。大数据时代下，政府要权衡数据开放和个人隐私保护、数据开放时间和程度、满足社会需要和保护国家安全等多个方面，在这之中找到均衡点。如何均衡各方的数据需求是大数据时代政府面临的一大挑战与难题。

第三，可用数据的匮乏。在数据大爆炸的时代，政府、研究机构、企业和公众却总是存在着数据不足的感觉，想用的、能用的数据无处可寻，可用的、可信的数据极端匮乏，这也是正常现象，在大数据时代初期，将存在“无用”数据爆炸与“可用”数据短缺并存的现象，折射出的是制度尴尬——政府在数据战略、数据开放等方面的制度缺位。

三、应对大数据时代：政府治理的变革

从政府治理角度而言，必须通过治道变革去应对大数据时代所带来的这些挑战，助推政府治理现代化。

（一）大数据时代政府治理理念的变革

第一，培养领导干部大数据思维，提高大数据战略眼光。应将“互联网+”思维培养与大数据技术相关培训纳入各级党政院校公务员的常规培训课程中，同时邀请相关领域的专家学者和发改委、经信委等部门负责同志到党政院校宣讲国家的大数据发展战略和各地已开展的大数据工作，揭开大数据的神秘面纱，力争在政务部门形成“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的工作理念和互联网思维。

第二，树立开放意识和包容心态，强化数据共享的理念。美国政府的“开放战略”和世界“开放联盟”组织都表明“开放”是大数据时代和“互联网+”背景下的最强音。地方政府应该大力推进“互联网+政务服务”，树立开放意识和包容心态，在实现政府相关部门间数据共享的同时，要强化数据向公众公开、透明的理念，多利用“社交”方式近距离地听取公众的意见建议，增强与公众之间的包容度。

第三，政府与校企联合培养人才，提供大数据智力支持。我国大数据人才相对比较欠缺，各地大数据人才分布不均衡，可依据各地实际情况，以“一带一路”战略、中新（重庆）战略性互联互通示范项目等为契机，优先选择一批各地先进信息技术企业，由各地政府牵线搭桥，有针对性与国外知名企业开展合作，联合培养大数据信息技术人才。同时可以重点支持各地有条件的高校建设大数据科学重点实验室，开设大数据、物联网等相关专业，加强本科、高职、中职等各类院校与企业合作，为我国打造大数据应用人才梯队。

（二）大数据时代政府治理方式的变革

第一，公共决策趋向“数据化”。大数据对政府决策的影响，其核心在于运用大数据理念和意识创新决策机制，实现“数据驱动决策”，这是大数据的重要理念。大数据时代，社交网络快速发展，产生大量社会行为数据，政府要重视对社会行为数据的深度分析，要重视数据驱动，服务于信息决策创新决策机制。政府在舆情监控方面，可通过对用户的实时互动掌握动态信息，做好民意的收集和反馈工作，应用大数据分析群众对政府部门工作的关注度与聚焦点，充分利用舆情“晴雨表”，提高決策的针对性、准确性和科学性。

第二，社会参与注重“实质性”。实质性参与注重参与的合作性、代表性、决策性。大数据时代，地方政府应将公民当作政府的“合作者”和政策的“决策者”，给公民提供广泛的参与机会。政府要建立健全内部协作机制和支撑保障体系，通过政务微博、微信，加强网络问政、市民互动，畅通政府与群众的信息沟通渠道，搭建群众参政议政的新桥梁。在涉及民生重大决策前，通过互联网及时释放“决策气球”，尽可能广泛地听取舆情民意，广泛听取公众意见、建议，在尽量避免重大决策失误的同时，提高公众对政府治理的心理承受力，确保公民的知情权、监督权、参与权的实现，保障公民的合法权益。

第三，危机治理强调“关联性”。危机的发生都有其内在的必然性。政府在应对各种潜在危机时，更重要的是要做好事前数据监测和数据分析，通过加强对小概率事件的关联研究，有效降低危机事件发生的概率，增强防范预警能力。例如在重大文体活动或节假日集会活动中，借助云计算和大数据，在对有关定位数据、搜索数据进行深度挖掘的基础上，进行人口密度“热力图”分析，预测出人流量及其空间分布，预判危机发生的可能性，从而为预防踩踏等重大事故发生、提高应急管理能力提供强大的决策支撑。

（三）大数据时代政府数据管理的变革

传统数据管理特征是管理数据，注重独享、集中、单向；现代数据治理强调共享、开放、多向。实现由传统的数据管理向现代数据治理的转变，理解数据、应用数据、相信数据，是大数据时代政府治理变革的必然选择。

第一，推进数据开放。随着数据开放广度和深度的拓展，必须提升数据运用的效度，注重开放工具技术的运用，提高数据的实用性，加强数据群的建立，对数据进行科学、合理的分类，使其归纳为不同主题，方便公众按照主题对所需数据进行检索。与此同时，必须着力于开发针对不同用户群体的数据格式与工具，方便公众对数据进行个性化操作与分析，为切实保障数据的实用性，政府还应注重对数据的及时更新与维护，应运用智能化识别技术，开放公共服务价值性高的数据，以更好地契合公众对数据的多元化、优质化需求。

第二，维护数据安全。科学技术是一把双刃剑，大数据时代的政府治理变革需要维护数据安全和个人隐私保护。维护大数据安全与个人隐私保护，既需要技术的支持，也需要相关政策、法律法规的建立和完善。从技术层面看，需要从数据存储、应用和管理过程中加以应对，从源头防止数据泄漏，加强对敏感和要害数据的监管。在大数据管理安全方面，必须建立并完善大数据信息安全体系，进行规范化建设，形成一套规范的运行机制建设标准和共享平台。从政策、法律法规层面看，需要规定政府或企业可以对已掌握的个人数据的使用程度，即政府或企业可以利用数据做什么和禁止做什么。

第三，进行数据分析与决策。必须构建数据共享平台，实现公共部门数据资料的纵向和横向共享，实现中央与地方之间数据的转换和跨部门的数据整合，以信息技术手段为依托，整合各类公共基础数据，实现数据资源互联互通和共建共享。必须将地理信息和社会经济文化信息加以综合集成，汇集、整合和加工公共部门的数据资源，应用数据挖掘、联机分析、云计算等相关技术，综合数据仓库、数据安全、地理信息系统等内容，将分析结果通过数据可视化以生动和易于理解的形式加以展示，为公共决策提供综合性的信息服务系统。

本文系2016年国家社科基金项目“‘互联网+背景下推动地方政府治理精准化的机制创新研究”（项目编号：16XZZ016）、2015年全国行政学院科研合作基金课题“‘互联网+背景下政府治理创新研究”（项目编号：15HZKT004）及2016年中共重庆市委党校校级重点课题“‘互联网+下基层社会治理创新研究”的研究成果。

作者单位：中共重庆市沙坪坝区委党校

责任编辑：张 波