对公益广告的发展与政府关系演进的若干思考

刘佳佳

摘要：作为一支重要的社会力量，我国公益广告的发展有其特殊的演进路径，其中，如何处理政府与公益广告之间的关系，是我国公益广告发展中的一个关键问题。研究对近30年的公益广告发展与政府的关系进行梳理，在对公益广告的发展中的多个主体进行描述的基础上，用历史分析的方法，从纵向的时间维度，以及横向的中美公益广告发展对比，对影响公益广告发展的相关主题，尤其是与政府关系，进行全面的审视。

关键词：公益广告；政府；关系；演进

公益广告活动作为一种去商业化、去功利化的广告类别，它以服务社会、服务人民为主要目的，自产生之日起就致力于营造良好的社会环境与文化环境。鉴于我国的特殊的政治体制与媒体环境，我国的公益广告有其特殊的演进路径，其中，如何处理政府与公益广告之间的关系，是我国公益广告发展中的一个关键问题。对公益广告与政府关系的思索，既存在相当的社会意义，又有着急迫的时代需求。党和政府如何逐渐认知公益广告事业，企业如何一步步通过公益广告和社会营销在其品牌化和国际化的道路中助力，媒体如何对公益广告的发展和自身的投入进行全方位的衡量考评。本研究对近30年来的公益广告发展与政府的关系进行梳理，有助于明确我国公益广告的发展历史，认知公益广告的社会文化影响意义，思考我国公益广告的发展路径。

从现有文献来看，关于公益广告发展与政府关系的研究最早可以追溯至1994年，早期研究多从社会问题和公益广告的功能出发，研究政府如何监管和引导公益广告。20年来的相关研究学术文章超过200篇，对其学术脉络的梳理，可以从研究对象和研究方法上两个方面进行描述：

从研究的具体对象而言，一是公益广告的运作过程研究，公益广告的运作过程研究大致包括两个方面，一方面，涉及不同公益广告主题的审视和分析，比如反腐倡廉、消防、艾滋病公益广告、奥运会等个案，所涉及的案例，绝大多数为电视公益广告，其中，有一些文章并未对研究对象做清晰的界定与描述。另一方面，从公益广告的运作过程进行思考，比如公益广告的主题定位、设计表现、创意制作、概念隐喻等方面，其中，较为欠缺的是对公益广告的传播效果进行长期的跟踪和监测，多数研究只是从文本的个案角度出发，稍有遗憾。一位研究者从东莞市入手，对政府电视公益广告与公众文明意识行为进行了研究，从政府投入及效果视角探寻公益广告的运作机制。

研究的具体对象还包括政府对公益广告监管和引导情况及其利弊分析研究。在长期的历史发展过程中，不少学者对这方面做了较为深刻和全面的分析与研究。在政府对公益广告监管和引导方面，学者多从管理学、法学、经济学、社会学等视角出发来审视政府与公益广告关系，从监督和引导两个方面来审视公益广告的管理，但多以评述为主，缺乏科学合理的论证。在政府在公益广告发展中主导地位的利弊方面，相关分别从利弊角度进行了研究，提出了各自的建议和解决方案，对现有的管理模式进行改革和创新，比如市场化的传播方案、社会保障和政策激励机制等方面，言之凿凿，但大多缺乏一定的论证过程。

在研究方法上，许多研究者采用文本分析作为主要方法对公益广告文本进行梳理、归类和评价，个别研究者使用了定量研究方法，需要提及的是，绝大多数文章并沒有清楚的交代研究方法，或只以寥寥数语带过。

通览文献，研究者们的学术背景主要有新闻传播学、艺术设计学和管理学，他们在研究旨趣与学术训练等方面的差异性本来有利于公益广告研究视角的多元性与方法的丰富性，但是，这些研究在整体上表现出研究对象的集中、选题的同质化、研究方法的单一等问题。

一、研究设计与分析

本研究使用内容分析法的主要目的是对《中国公益广告年鉴》中所有“综述与大事记”部分的事件条目进行编码和归类，按照年鉴中所记录的“大事记”，对近30年公益广告的运作情况，尤其是政府与公益广告关系做基本的描述。因此，变量确定与编码工作主要分两步进行。

首先对所有的695条事件条目的广告运作主体和公益广告活动两个变量进行编码，两个变量的界定和编码类别详述如下：

其一，广告运作主体，指事件条目中主语，通常是公益广告相关活动的发起方和主要参与者。可分为：（1）政府；（2）媒体，；（3）企业；（4）广告公司；（5）广告协会等第三方组织；（6）其他（如个人、UGO等）。

其二，公益广告活动的形式，指公益广告活动的具体表现类型。可分为：（1）广告监督和管理；（2）广告创作和播出；（3）广告比赛等组织活动；（4）广告评选和奖励等；（5）广告学术研究和探讨等相关会议。

本研究遵循内容分析法中的一般编码原则，对两个编码员进行了编码培训，编码员间新都是在对随机抽取的20个公益广告“大事记”条目的预先编码中检定的。在正式的编码过程中，两个编码员依照编码本中的内容对所有样本进行独立编写。编码不一致的情况通过笔者与编码员之间的讨论获得解决。

例如，“1990年4月20日到21日，中国广告协会在北京召开全国广告业‘重信誉、创优质服务活动先进单位表彰大会”，事件中所记录的广告运作主体是“中国广告协会”即“广告协会等第三方组织”，公益广告活动为广告评选和奖励，即“广告评选和奖励”。

在所有的695个事件条目中，公益广告的运作主体方面，出现政府265次（38.1%），媒体189次（27.1%），广告协会151次（21.7%），企业54次（7.8%），其他人和组织 38次（5.4%），广告公司29次（4.1%），高校13次（1.9%），共计739次，超出总的事件条目44次，说明某些公益广告活动中有多个主体参与（6.3%）。

在公益广告活动方面，出现广告比赛213次（30.6%），广告创作和播出189次（27.1%），广告评选和奖励168次（24.1%），广告学术研究和研讨会议97次（13.9%），广告监督和管理28次（4.0%）。

综合上述数据可以得出，从1986年到2013年的28年时间里，在公益广告运作主体方面，政府、媒体和广告协会是公益广告的最主要发起和参与主体，占据了85%以上，而企业、广告公司以及其他个人和组织，占比较少，其中，对企业参与公益广告的具体事项分析得出，企业多与政府一起出现，以冠名的形式参加公益广告的比赛或征集活动。高校作为公益广告发展研究的主阵地的角色影响力不足，缺乏对公益广告的效果影响研究和合作机制的探讨。

在公益广告活动类别方面，广告比赛和评选，占据了一半以上的比例，也可以间接地推论出，许多公益广告的活动开始于广告比赛和征集，结束于评选和获奖，期间缺少广告作品的投放、广告效果的监测以及相关后续措施的实施。

交叉分析得出，政府在“广告比赛”中占据绝大多数（94.5%），同时在广告监督和管理中占据93.2%，媒体在广告创作和播出占据多数份额（89.3%），广告协会等组织在广告评选和奖励以及广告学术研究和研讨会议方面扮演更多角色（96.3%）。

上述的量化描述可以得到相关的推论思考，中国公益广告的发展中，政府、媒体以及政府管理的相关的协会组织，三方构成了公益广告发展的主要力量，具体如下：

1.我国的公益广告的运行机制主要是由政府以行政指令或倡议的形式发起，进而由媒体制作和广告公司制作发布，少数公益广告上会出现企业的相关信息。公益广告的主题应该与宏观社会层面的热门问题相关，并承载一定的政治宣传任务。

2.媒体的特殊事业属性，成为公益广告创作和播出中的最主要力量。

3.作为市场经济主要力量的企业，以及社会传播过程中关键环节的UGO组织，在中国公益广告发展中的参与程度，与其应承担的责任不够匹配，在我国的特殊政治经济环境下，能否有新的发展路径，需要与历史分析的方法结合思考。

4.1986年至今的公益广告传播活动的运作机制和传播效果，与公益广告发展成熟的美国进行比较，从经济、社会文化等角度思考可以改进的要素。

二、政府角色思考：监管与引导身份的统一性

政府在公益广告发展中具有监管与引导身份的统一性。但公益广告相关法规的制定较为滞后。自1994年新中国成立以来第一部广告法实施以来，公益广告作为一个特殊类别的广告形式，相关的管理法规也随之产生。政府对公益广告监管文件，多零散鉴于广播电视广告的法律法规中。直到2014年6月，国家工商总局颁布了《公益广告促进和管理暂行办法》，第一次对公益广告的促进和管理有了法规层面的文件。

在公益广告的引导方面，国家工商行政管理（总）局是公益广告引导的主要力量，在执行层面，需要多部门协同合作完成公益广告的创作、发布和监管，同时，我国的公益广告传播是政府序列自上而下的合作。从1996年，国家工商管理（总）局分别以“中华好风尚”“自强创辉煌”“树立新风尚、迈向新世纪”等主题公益广告宣传活动，配合其他部门的相关公益活动，构成了国家层面公益广告传播的主要方阵。以杭州地区“讲文明，树新风”公益广告传播活动为例。“讲文明，树新风”由国家相关部位发起，执行落实由各地区政府及相关部门来完成，最终以各地市的政府文件形式落实到各个播出媒介。正如文件中所言，“全市各级各类媒体、媒介要拿出重要版面、黄金时段和显著位置，持续刊播公益广告，形成传播先进文化、传扬新风正气的强大声势”。

三、公益广告传播的社会责任与大众传播

公益广告，承载着意识形态导向的社会责任，反映社会热点问题，如环境保护、交通安全、青少年教育、公共道德、希望工程、计划生育、反对不正之风、救助残疾人、维护社会治安等。公益广告通过反映社会热点问题，吸引人们关注，从而发挥其功用，促进一些社会问题得到关注和解决。政府主导下的公益广告的思路，是政府通过媒体来大规模的发布公益广告，解决社会热点问题。比如，通过社会热点议程的设置来达到传播相关知识，集聚社会力量的目标。从近30年的传播历史来看，政府主导的公益广告传播取得了多方满意的效果。1992年，中央人民广播电台制作播出了第一条公益广告《我要上学》，配合“希望工程”的实施，拉开了主流媒体介入“希望工程”的序幕，而后1992年开始的“环保主题”，1996年的“扶贫主题”，1997年，《安徽日报》引领的“下岗再就业主题”，2000年，北京电视台首播的“征兵主题”，2001年开始至今的“廉政主题”，而后的预防艾滋病、非典、禽流感、奥运活动等主题中都有突出的表现，将公益广告的传播效应发挥到极致。2004年之后，公益广告开始成为一种常规的政府活动组织方式，出现在各个地区县市政府及相关机构的活动列表中。例如，创建卫生城市、建设新农村、野生救援、法律援助、消防、红十字会等。

与此同时，国家为主导的公益广告发展在取得相当成就的同时，也存在一些缺失。从国家政府层面来看，在国家工商总局及中央文明办等组織下，各个机关、媒体、企业、行业组织参与公益广告的频次增加。公益广告活动从早期的不定期举办，到2008年之后的每年定期举办，作品水平不断提高，更多的名人开始积极投身公益广告，主题也日益丰富，尤其体现在地方政府层面的传播内容上。相关的缺失体现在两个方面，其一，公益广告比赛的重复性太高。比如很多地市都举办相关的公益广告比赛，很多时候都是面向全国，但主题不够明确，导致数量和规模很大，但质量和效率不够。其二，公益广告的持续力不够。公益广告的大赛相对十分丰富，但是缺乏对公益广告全链条的研究和思考，对于公益广告的传播效果及修正机制的长时间跟踪调查也不够重视，对于很多公益主题而言，例如校园廉洁、节约用水、低碳、戒烟等主题，着重从态度和行动层面来影响大众，而有些主题，例如法制宣传、预防甲流、传统节日教育等，则是着重与信息的记忆和理解，从消费者认知过程来看，信息的记忆、理解、态度的改变及行为意向的达成，这些都属于较为复杂深入的心理效果传达，绝大多数时候，不可能仅仅通过一次公益活动就能实现。

四、媒体与企业：事业属性的独特性

媒体的特殊事业属性是中国公益广告发展中的独特一面。以我国公益广告发展中的几个重要节点为例，《节约用水》广告于1986年由贵阳电视台发布。广告的发布主体是贵阳市节水办公室和贵阳电视台。1987年，中国第一个电视公益广告栏目《广而告之》诞生，作为国家级媒体的中央电视台开始承担国家层面的公益广告传播的相关任务。以中央电视台广告部在《广而告之》开播之处明确提出：“它通过提醒、批评、规劝，想广大人民群众传播各种有益于社会进步的思想、行为方式和道德准则，以改变人们的价值观和道德观，达到培育良好社会风气，促进社会文明与进步的目的。”在央视的引领下，1988年到1994年之间，北京、上海、江苏、湖南、河南、山东等省级电视台都相继开办了公益广告栏目，1995年11月为止，中国大陆已有27家电视台开办类似节目。在公益广告发展的早期，由于社会经济发展水平、企业营销意识等多方面原因的制约，公益广告发展需要媒体的大量介入，在当时的社会经济背景下，是一种不得而为的发展路径。媒介资源的国有化也是中国公益广告发展中，政府作为强势力量介入的重要原因。例如，2008年青岛举办了北京奥运会的帆船比赛，青岛市下发《切实做好2008年奥运帆船赛环境宣传及氛围营造工作的统治》，青岛户外广告无条件服务奥运帆船赛公益宣传。

1993年，是公益广告和政府关系开始变化的一个重要时间点，中国公益广告的发展已经逐渐向企业转移，体现在央视的《广而告之》的企业署名，以及改革开放以来制造业能力饱和之后的市场竞争加剧的经济现实，让企业开始大规模的使用公益广告这一传播工具。以《广而告之》的企业署名为例，通过与企业合作创作公益广告，中央电视台克服了单纯由媒体投资创作公益广告资金不足的瓶颈问题，在一定程度上缓解了公益广告作品匮乏和公益广告内容与表现形式单一等问题。孔府家酒、海尔集团、联想集团等企业开始以承担广告制作费的方式加盟《广而告之》，企业的参与为公益广告注入了活力，为公益广告的长远发展提供了支撑。

但多种原因导致企业在公益广告发展中的角色受到削弱，2001年，哈药集团制药六厂在中央电视台和绝大多数省市级电视台全天候播出系列公益广告，才重新回归视野。除了哈药集团制药六厂之外，海尔集团、蒙牛集团、中国移动等企业也热心参与公益广告的创作和发布，农夫山泉策划的“一分钱一个心愿，一分钱一分力量”活动支持奥运会，百事投资公司“大地之爱，母亲水窖”的公益捐赠活动，获得了一致好评。

广告作为一种依附性的活动，必须找到相关的投资实体，但是，在早期的公益广告发展中，政府与媒体的话语权远大于市场经济主体的企业群体，公益广告拍卖即是一个典型的“政府主导公益广告”思维的产物。1995年，企业的参与促使公益广告的数量增加、题材拓宽，形式多样化，公益广告拍卖成为社会议论的热点话题，在杭州举行的公益广告拍卖会上，一件题为“保护水资源”的报纸广告，以16.8万的成交额由浙江金义集团拍得，此举开创了公益广告拍卖的先河。随后，北京举办了全国首届光彩事业公益广告拍卖会，1996年，大连电视台举办公益广告拍卖活动，企业高价拍卖公益广告作品成了当时的热门话题。

总结

对近30年来公益广告发展与政府关系的梳理，公益广告在两条脉络的交织中前行。一方面，是政府主导下的公益广告的思路，是政府通过媒体来大规模的发布公益广告，解决社会热点问题。另一方面，是市场化趋势中参与主体缺失导致的种种问题，如缺乏良性循环的资金保障体系、创意水平不足、缺乏规范的运作机制、理论研究滞后等等。未来公益广告发展与政府的关系，也应该辩证的二分法来看，但深层次的关键问题是政府在公益广告发展中的角色扮演问题，以及权力管辖的“度”的问题。

一方面，在我国特殊的语境背景下，政府应该主动承担公共服务广告和大部分公共广告任务。我国目前的公益广告机制中的核心和主导力量无疑是政府，但在政府的行政指导下，缺乏切实负责公益广告的实施和执行的管理主体，很多情况下，媒体或相关政府的职能部门被迫承担公益广告的组织职能，造成公益广告管理的虚化。政府应成立相对稳定的机构，长期的关注和解决社会问题。政府发起话题，充分的理解运作机制中的各方群体的需求，建立长期的机制。并不是公益广告创意完毕，或者公益广告播出完毕，就已经完成了政府和社会所赋予的人物。国家在某些公共事件面前如何运用公益广告，是公益广告发展过程中遇到的新课题。以2008年为例，国际金融危机、国内南方雨雪冰冻灾害、西藏打砸抢烧事件、汶川地震等重大突发事件，使我国面临着严峻的挑战，复杂的因素的共同作用，使得党中央需要带领广大干部群众万众一心、团结奋斗、沉着应对，保持了改革发展稳定的大局。

另一方面，政府在某些公益广告领域应该适度放权，适度引导，以构建良好的公益广告发展环境为己任。以互联网为代表的新兴媒介的冲击，很大程度上削弱了传统媒体的强势作用，媒体在公益广告中的地位已经发生了变化，在广告公司、媒介和企业三方关系中，企业逐渐占据了强势的位置。企业应该成为未来公益广告发展的起点和主导力量。公益广告的运作主体毫无疑问应该是企业，而问题是如何将市场经济逻辑下的企业思维，与社会传播层面的公益广告逻辑相统一。企业结合消费者的心理需求和社会话题，发起相关的公益广告主题，继而有政府有关组织和部门确定，媒体和广告公司参与创意制作和发布。广告公司甚至可以从公益广告的最初阶段开始介入，帮助企业分析自身品牌形象與社会公众交流等信息资料，来选取相关主题。