试论我国宪法监督制度

摘 要 随着社会的进步和法治的发展，为保障宪法的正确实施和合理运行，宪法监督制度应运而生。宪法监督主要包括宪法监督主体、方式、手段和效力。我国宪法监督制度取得了一定的成就，但宪法监督制度仍然存在提起宪法监督主体狭窄、宪法监督主体不明确、宪法监督权模糊、监督程序繁杂以及宪法监督的弱制裁性等问题。根据我国宪法监督的现状，本文将提出完善宪法监督制度的建议。

关键词 宪法监督 宪法监督权 宪法主体

作者简介：梁春美，华南理工大学广州学院人事处，研究方向：法学与人力资源管理。

中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.012

宪法是国家的根本大法，在国家法律制度中处于最高地位，具有最高权威的规范。为保证宪法正确实施和合理运行，宪法监督制度应运而生。宪法监督是为保障宪法实施而采取的各种方法、手段、措施，从而维护宪法权威和尊严的一项重要制度。宪法监督对推动宪法进步，巩固宪法的根本地位具有举足轻重的作用。

一、我国宪法监督制度的概述

宪法监督 是“宪法实施的监督保障制度”的简称，是指根据宪法的授权一定的国家机关依据法律程序并通过合适的方式对当前国家的法律进行合宪性审查，依法处理违宪的案件并追究相应责任，确保宪法顺利施行维护宪法权威的制度。本文认为我国的宪法监督制度主要包括四个方面的内容，即主体、方式、手段以及效力。现将这四个方面进行阐述：

（一）从宪法监督的主体来看，我国宪法监督属于代表机关监督体制

当今大致形成了四种宪法监督制度：一是以司法机关即法院独立行使宪法监督权的模式，典型代表是美国；二是立法机关行使宪法监督权的模式，典型代表为英国和原苏联；三是由专门机关行使宪法监督权的监督模式，典型代表为法国和原联邦德国；四是由宪法法院行使宪法监督权的模式，典型代表是奥地利。根据宪法有关规定，我国的宪法监督机关是全国人民代表大会及其常务委员会，并授予地方各级人民代表大会及其常委会在本行政区领域内保证宪法的遵守和执行的职权。由此可见，我国宪法监督形成了以全国人大及其常委会为核心，包括地方各级人大及其常委会在内的宪法监督机关网络 。

（二）从宪法监督的方式来看，我国实行的是事先审查和事后审查相结合的宪法监督方式

事先审查即预防性审查，是在规范性法律文件生效前进行监督审查。我国的事先审查主要表现在“报批”上，如自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例报省或自治区人大常委会批准后才生效，并报全国人大常委会备案；自治区的人大制定的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。事后审查包括备案审查和异议审查，即指法律文件生效后，因违宪纠纷引起的对法律文件的监督审查。我国的事后审查主要体现在“备案”上，如全国人大有权撤销或改变全国人大常委会的违宪立法；全国人大常委会有权撤销国务院违反宪法的行政法规、决定和命令以及地方各级人大及其常委会制定的地方性法规和决议。事前审查可以防患于未然，避免不正当的法律文件出台，从而维护宪法的权威性和稳定性。但是事前审查在一定程度上是盲目的对法律文件的审查，增加了宪法监督机关的工作量，因而事后审查必不可少。

（三）从宪法监督的手段来看，我国采取了一系列的宪法监督手段

主要包括：撤销或改变违宪法律文件，如全国人大有权改变或撤销全国人大常委会的违宪决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规、决定和命令；对于违宪的法案，不予通过，如全国人大常委会因自治区人民代表大会制定的自治条例和单行条例违宪而不予批准；罢免制定违宪法案者的职务，其适用主体为国家领导人，即只有当国家领导人违宪的情况下才可以适用；责成纠正，即责令立法者对违宪文件进行更改与修正，使之合宪。

（四）从宪法监督的效力来看

我国宪法监督效力主要体现在：因违宪而被全国人大常务委员会撤销的行政法规和地方法规以及未经全国人民代表大会常务委员会批准的自治条例和单行条例，不具有法律效力。有權进行宪法监督的机关对法律文件进行合宪性审查，必须要做出结论，其结论具有强制性，如经过宪法监督而被撤销违宪法律文件无效；责令纠正的法律文件要经过更改使之合宪才能通过。

二、我国宪法监督的现状

我国在探索宪法监督的路上，取得了一定成就，建立了我国的宪法监督制度。但在当前的立法实践中仍有不同程度的违宪行为存在，宪法监督并没有能够很好的起到作用。我国的宪法监督制度存在以下问题：

（一）提起宪法监督的主体范围狭窄

我国立法法规定，有权提起宪法监督的主体是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他社会团体以及公民个人只有提起宪法监督的建议权，并没有实际的启动权。社会团体及公民个人建议提起宪法监督要经过有权提请宪法监督的主体讨论决定后才能启动宪法监督，这阻断了公民提请宪法监督的途径。然而在实践中，提起宪法监督的往往是公民个人，而有权提起宪法监督的机关却很少提起宪法监督，这不利于宪法监督的提起。

（二）宪法监督主体不明确，宪法监督权分散

虽然我国宪法监督大体上形成了以全国人大及其常委会为核心，地方各级人民代表大会及其常委会为辅宪法监督机关网络，但是宪法监督主体不够明确，没有专门的宪法监督机构。人大及其常委会是我们的权力机关，享有宪法监督权，国务院、地方各级人大以及县级以上的地方人大常委均享有一定的宪法监督权，这使得我国宪法监督权的归属变得模糊，在实践中形成“都有权管，但都不管”的局面也就不足为奇了。当出现违宪行为时，需要听取各个有权监督机关的意见，协调关系，使得宪法监督过程冗长，工作效率低，司法资源浪费。全国人大及其常委会的职权众多且要处理的事务也很多，而宪法监督只是众多职权之一，难免会让人担心全国人大及其常委会能否彼此兼顾。同时，以列举的方式规定全国人大及其常委会的职权，没有详细明确宪法监督的权限和范围，仅仅是简单的“解释宪法，监督宪法的实施”。

（三）宪法监督方式单一，监督对象范围过窄

总体来看，当前宪法监督采用的是事前监督兼顾事后监督，两者相辅相成有机配合。宪法监督的对象既包括立法上的违宪，又包括行为上的违宪。但是这种宪法监督方式只注重对违宪法律法规以及行政命令的监督，而忽视了对具体违宪行为的监督，尤其是对政府、法院、检察院及其工作人员的行为的合宪监督。而我国宪法又没有将行为违宪列入宪法监督的范围中，那么对于国家机关的行为就有相当一部分没有得到监督，如全国人大制定的法律违宪，全国人大常委会无权对其进行宪法监督，这样一来，就出现了宪法监督漏洞了。

（四）提请宪法监督程序繁杂

2005年全国人大常委会出台了同宪法或法律相抵触的法规提请审查程序，一定程度上解决了我国宪法监督程序无法可循的尴尬局面。主要分为主动审查和被动审查：主动审查是由全国人大专门委员会向法工委提出书面审查意见，法工委提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。被动审查主要有两种方式，其一，由国务院、中央军委、最高法、最高检和地方人大常委会提出书面审查要求，然后由人大常委办公厅有关部门接受登记，最后由人大常委秘书长批转有关专门委员会会同法工委进行审查；其二，由其他国家机关、企业事业组织以及公民提出书面审查建议，然后由人大法工委接收、登记并进行研究，必要时还需报人大常委秘书长批准后送有关专门委员会进行审查。无论是主动审查还是被动审查，都要经过一系列的申请、批准，才能进入到最后的审查，繁杂的程序，往往使得发动宪法监督被扼杀在程序中，宪法监督形同虚设。

（五）宪法监督手段的弱制裁性

无论是撤销违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，都没有达到宪法监督应有的制裁性和惩罚性，使得宪法监督缺乏了应有的严肃性和惩罚性。尽管，罢免违宪责任者的职务有一定的制裁性，但是制定法律法规的主体往往是国家机构，人员众多，违宪法律法规是他们“智慧的结晶”，对全部制定者进行惩罚是不现实的，往往就是追究主要责任人的责任，因而所起的作用不大。

三、我国宪法监督制度完善的建议

宪法监督在维护我国宪法权威和尊严，保障民主、法治、人权，维护国家政治和社会稳定起了举足轻重的作用。经过几十年的探索，建立了我国的宪法监督制度，但不可忽视的是我国宪法监督还存在不足，还有前进的空间。宪法监督制度将进一步深化改革，更加注重专门化、形成制度化。在此，笔者提出以下建议：

（一）扩大提起宪法监督的主体范围

社会团体和公民是我国政治生活的重要组成部分，应将社会团体和公民个人列入提起宪法监督的主体，丰富我国提起宪法监督的主体范围。一方面可以增强宪法监督的力度，激发公民参与政治的积极性；另一方面，可以在各个有权提起宪法监督主体中形成必要的监督，以防主体懈怠工作，从而提高工作的质量和效率。

（二）确定宪法监督主体和划分宪法监督权

学习西方国家宪法监督的经验，吸收其他宪法监督体制的长处，結合我国具体国情，设立专门的宪法监督机关，如在最高法院设立宪法诉讼庭或建立宪法法院，从而形成以全国人民代表大会及其常委会为最高监督机关，专门宪法监督机关并存的监督体制。同时，要进一步明确各个宪法监督主体的宪法监督权和责任，规范监督行为，提高监督效率。

（三）丰富宪法监督方式

“建立宪法诉讼制度，允许公民依法控告违反宪法侵犯公民基本权利的行为” 。由引起国内外关注的“齐玉林”案件，最高法作出明确的批复，这是开创我国司法改革的先河，具有里程碑的意义。因此，因宪法未对公民某项权利进行明文规定而引起纠纷的案件，公民提请宪法诉，要求做出裁判。

（四）简化宪法监督程序

如出现违宪现象，直接由专门的宪法监督机关受理，审理后做出裁决。如果公民对专门宪法监督机关做出的判决有争议，可以进行抗诉。

（五）增强宪法监督的制裁性

如加强对违宪责任者的制裁力度，使其真正受到惩罚。以法律明文规定对违宪责任者的制裁的国家机关、法律程序、处罚力度等，使制裁有法可循、有法可依。

四、结语

亚里士多德说过：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” 要建立法治国家，需要每个公民遵守法律，敬仰法律，而它的前提必须是善法。但在现实生活中，由于立法者的价值理念不同，并不是每部法律，每个法律条文都能尽善尽美，符合正义的标准。一个健全的法律秩序，需要建立一个纠错机制。当法律、行政法规等与宪法发生冲突时， 应予以及时纠正，而这就是宪法监督制度。宪法监督制度是现代政治生活的重要组成部分，在保证宪法的正确实施和巩固宪法的根本地位发挥举足轻重的作用。因此，要尽快健全我国的宪法监督制度，建立起打通行为违宪监督制度与违宪监督制度的长效机制以促进我国宪法监督制度的深化改革。

注释：

大多数成文宪法国家称为违宪审查。

刘茂林.中国宪法导论（第2版）.北京大学出版社.2009.70，73.

[古希腊]亚里士多德.政治学.北京：商务印书馆.1965.