在立良法立好法上迈出坚实步伐——天津充分发挥人民代表大会立法职能纪实

高绍林 孙 元 康 华 张 瑾

在立良法立好法上迈出坚实步伐
——天津充分发挥人民代表大会立法职能纪实

高绍林 孙 元 康 华 张 瑾

按：此文刊发于《中国人大》杂志2017年第7期，本刊予以转载。

2017年1月20日，天津市第十六届人民代表大会第六次会议高票通过了两件地方性法规，即《关于农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定》和《天津市人民代表大会代表建议、批评和意见工作条例》。这是天津市连续四年通过人民代表大会立法的又一重要成果。2014年1月，天津市第十六届人民代表大会第二次会议通过《天津市绿化条例》。自此四年来，连续在市人民代表大会会议上审议了事关天津发展大局、涉及全市人民切身利益的《天津市大气污染防治条例》《天津市水污染防治条例》和前面提到的两件法规。这五部法规的制定，清晰地印证了天津有效发挥人民代表大会立法职能的思路和轨迹。

一、把人民代表大会立法摆上重要位置，更好发挥人大立法主导作用

自1980年以来，天津市人民代表大会总共通过了5部地方性法规，80%是关于人民代表大会行权程序方面的。那么，如何把大会立法向实体性延展，更好发挥代表大会立法职能，天津市十六届人大常委会对此有充分的考虑。

在向代表大会作工作报告时，天津市人大常委会主任肖怀远指出：“人大代表是人民代表大会的主体，在立法工作中发挥代表作用，是发挥人大立法主导作用的必然要求。”“同人大常委会立法相比，人民代表大会立法的权威性更高，影响面更大，执行力更强。”在党组会议、主任会议、常委会会议、专题调研多种场合，都谈到：“50多位常委会组成人员思考研究问题，与700多位人大代表想事情、提建议，在立法工作中的作用大小是显而易见的。”

制定地方性法规，是宪法法律赋予人民代表大会的一项重要职权。如何科学确定大会立法项目，有效行使这一职权，充分体现其权威性、影响力、执行力，是本届市人大常委会持续不懈研究、探索、实践的一个重要课题。

二、明确立法取向，为发挥人民代表大会立法职能奠定重要基础

对于全国人大及其常委会的立法职权，宪法和立法法、地方组织法等法律明确规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。而对地方人大及其常委会的立法职权则无此明确划分。这就意味着，哪些法规提请代表大会审议，很大程度上取决于地方人大常委会的理解与把握。一方面，这成为地方人大需要研究实践的一个重要课题；另一方面，也留出了很大的空间。

天津市十六届人大常委会党组在换届之初，就从做好顶层设计、规划实施大会立法上进行了充分的研究论证。

立法法第七十六条指出，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。如何具体把握“规定本行政区域特别重大事项”这一标准？天津给出的答案是“群众关注度高的、涉及面广的、最需要动员全社会力量的”立法项目。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，把推进生态文明建设提升到更加重要的位置。习近平总书记亲自谋划、亲自推动实施京津冀协同发展重大国家战略，指出要在交通一体化、生态环境、产业对接三个重点领域率先突破。天津作为毗邻首都的直辖市，持续打造草木繁茂、天空湛蓝、碧波环绕的美丽环境，既是城市发展的迫切需要，也是天津老百姓的殷切期盼。天津市人大常委会深入学习贯彻党中央重大决策和市委工作部署，依照法律规定和天津发展的实际需要，经过充分调研论证，将人民代表大会立法方向确定在生态环境领域。2014 年的《天津市绿化条例》、2015 年的《天津市大气污染防治条例》、2016 年的《天津市水污染防治条例》、2017 年的《天津市人民代表大会关于农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定》，显现着一条清晰的脉络，就是围绕重大国家战略和天津发展大局，回应广大人民群众期盼关切。

三、功夫在会前，为保证大会立法质量创造良好条件

常委会立法和代表大会立法，审议的主体一个是常委会委员，一个是本级人大代表，后者在数量上远远多于前者。市人民代表大会会期通常是五到六天，既要审议政府工作报告等六个报告，有时还要审议选举事项，安排审议法规的时间就必然有限。而审议主体是天津市700 多名人大代表，来自各行各业，代表不同诉求。如何使代表们形成共识，审议通过？抓好起草、论证、常委会审议各个环节，确保提请大会审议法规案的成熟度，是关键所在。而人大常委会加强统筹协调，发挥主导作用，则是基本保障。

在起草《天津市绿化条例》的过程中，面临着城市绿化和造林绿化工作的主管部门、管理依据不同，乡村绿化存在立法空白，亟待打破原有城乡二元结构，形成城乡一体大绿化格局等诸多问题。市人大常委会在立法工作机制上积极创新，不拘泥于以往由相关委局起草、政府提出议案、人大审议修改的模式，由市人大常委会领导同志牵头，组成了由市人大和市政府有关部门、人大代表、专家学者参加的联合起草组，集中时间、集中力量，共同调研论证，把需要统筹协调、多方沟通的问题解决在代表大会之前。此后提交大会立法的每部法规，都采用人大牵头、联合起草的方式，并扩展到常委会立法工作之中。

进入审议阶段，法规草案经过了大范围的征求意见和反复打磨、锤炼。市水污染防治条例涉及的问题十分复杂。天津市人大常委会通过五个渠道广泛征求各方面意见：一是两次征求全体市人大代表意见，400余名代表参加座谈，有196名代表提出521条意见建议；二是通过本市主要媒体公示条例草案，公开征求社会各方面意见；三是通过各区县人大常委会组织基层单位和群众进行讨论、征求意见；四是征求全体立法咨询专家意见；五是市人大常委会领导带队赴北京市、河北省征求相关方面意见。市人大常委会对征集到的一千多条修改意见条分缕析，逐一研究，多次推敲修改，使提交大会审议的条例草案广泛汇聚民智，非常成熟。

召开立法情况说明会，是天津市十六届人大常委会在健全科学立法民主立法机制、提高地方立法质量方面创新实践的制度做法。2013年，第一次立法说明会的主题就是《天津市绿化条例（草案）》。起草单位介绍了法规案的起草背景、主要内容、针对的主要问题及实施准备等情况，人大常委会组成人员和人大代表提问，有关部门当场解答，解疑释惑，增进了沟通交流。这个做法沿用至今。

由于会前工作扎实完备，焦点、热点问题基本得到解决，为大会期间达成共识、顺利审议通过打下了坚实基础。

四、积极拓展渠道，充分发挥人大代表在立法工作中的主体作用

人大代表是人民代表大会行使立法职权的主体，组织人大代表参与立法全过程，是发挥大会立法职能的基础性工作。

2014年10月，天津市人大代表履职服务平台正式开通。2015年7月，制定了《天津市人大代表分专题参与地方立法工作试行办法》，规定对所有的立法项目，人大代表都可以全程参与，直到法规通过。几年来，人大代表1477人次参加了42个立法项目的立法工作。2016年，市人大常委会法工委开通了立法工作微信平台，及时向代表提供有关立法信息，大家随时讨论，更加深入、经常、便捷地参与立法，提出意见。

提请代表大会审议的法规案往往要进行两轮甚至三轮的征求意见，市人大代表有半年左右的时间都在参与立法，大家对立法都有发言权，也都有机会和渠道发言。而这个过程本身又会促进代表政治素质、法律素质的提高，许多代表感觉学到了很多东西，更加关注人大立法，更加关注天津法治建设。

2016年开始，市人大常委会组织专家学者分专题参与立法。法工委将年度立法计划发给大家，专家学者选题参与。专家学者也加入立法工作微信平台，和人大代表一起讨论研究。立法咨询专家库已由十几人扩大到了七十人。

在发挥人民代表大会立法职能方面，市人大常委会始终做到“五个坚持”：一是坚持党对立法工作的领导；二是坚持发挥在立法工作中的主导作用；三是坚持改进完善立法工作机制；四是坚持把提高法规质量作为关键；五是坚持尊重人大代表主体地位，在立法工作中充分发挥作用。

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，坚持和提升人民代表大会立法职能，将会在立良法、立好法上步伐更加扎实，道路更加宽阔，立法的引领和推动作用得到更加充分的发挥。（作者分别为市人大法制委员会主任委员、市人大常委会研究室主任、市人大常委会研究室期刊处处长、市人大立法研究所助理研究员）