中国环保PPP项目的风险分担机制研究

陈志军

(福州大学经济与管理学院，福州 350116)

中国环保PPP项目的风险分担机制研究

陈志军

(福州大学经济与管理学院，福州 350116)

PPP模式参与环保时呈现投资额度需求大、建设周期冗长、收益期长等特点，面临着不可忽视的风险。根据环保PPP项目中公共部门与私人部门之间信息不对称的现象，结合不完全信息动态博弈，构建一个反映公共部门质量信号和私人部门修正与评估策略选择的信号传递博弈模型，得到公私部门之间最优风险分担方案的设计思路，为中国环保PPP项目实践提供参考。

环保；PPP项目；风险分担；博弈模型

一、引 言

我国经济在实现跨越式发展之后，环境问题日益凸显。华北的雾霾、污染的水源、有毒的土壤，全国范围的环境污染极大地伤害了人们的健康，引起了民众深深的忧虑，也促使我国政府开始加大对环境治理的力度。早在2002年党的十六大上，“科学发展观”就确立建设资源节约型环境友好型社会。2012年修订《环境空气质量标准》，提升对空气质量的监管。2015年开始施行《环境保护法》。党在十八大上将生态文明提升至国家战略的高度。环保项目正日益成为国家发展的重点方向。在实践中，环保项目大多资金需求量大且建设周期长，难以通过传统融资平台进行融资，于是融资规模大、效率高的PPP模式成为新的解决思路。2014年财政部出台《PPP项目合同指南(试行)》为PPP保驾护航，各部委频繁出台优惠政策加大支持力度。PPP融资与环保项目的融合成为解决环境问题的有效举措。2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，明确提出对于各地新建环保项目及其他公共服务项目要强制使用PPP模式。截至2016年底，统计数据显示财政部PPP项目库中1/3的项目为环保及公用事业类项目，总投资额占到1/6。

PPP(public-private-partnership)全称为“公私企业合作模式”。PPP模式脱胎于欧美发达国家，是在政府的参与下引入社会资本共同建设项目。这种模式不仅有利于缓解财政资金压力，同时还有助于提高公共产品的供给效率。在实践中，环保项目大多资金需求量大，建设周期冗长，PPP模式为环保项目融资提供了新的方案。但是环保PPP项目往往会面临复杂多变的风险因素，因此在项目运作中，如何设计合理有效的风险分担机制是非常重要的环节，直接关系到参与各方的利益和项目能否成功运行。

国内外学者对PPP项目风险分担机制的构建问题进行了很多有益的探讨。首先，国内外学者对PPP项目风险从不同角度进行了分类与识别。目前学术界认可程度最高的分类方法是2001年Li Bing等提出的根据风险影响的程度对PPP项目风险进行三个层面的分类：一是宏观层面风险；二是直接与项目相关的中观层面风险；三是PPP项目利益相关者产生的微观层面的风险[1]。随着我国开始实践PPP模式，国内学者结合我国实际情况也开始探究项目风险分类问题。邓小鹏等(2009)采用问卷调查的方法找到影响我国PPP项目的20个关键风险因素，并将5个主要因子设定为项目风险管理的目标[2]。赵磊等(2011)借鉴国外的三层级分类思路把我国PPP项目风险分为项目采购过程中形成的内部风险、与项目实施相关的具体风险和其他因素产生的外部风险三大类[3]。

其次，在项目风险类别理论研究的基础上，许多国内外学者开始设计PPP项目风险分担模型和方案。一部分学者采用传统的问卷调查方法，在此基础上进行风险分担方案的设计。Li Bing等(2005)对英国PPP项目的风险分担情况进行了问卷调查分析，结果显示通常宏观层面和中观层面风险分别由政府部门和私人部门各自独立承担，但微观层面的风险通常是由公私两方共同承担[4]。Roumboutsos等(2008)在参考Li Bing等(2005)设计的调查问卷的基础上，对希腊的PPP项目风险分担情况进行了问卷调查，问卷统计结果显示希腊PPP项目的风险分担情况类似于英国[5]。另一部分学者则青睐于数学模型的定量分析，对不同参与方的风险分担比例进行估算设计。Medda(2007)通过构建博弈模型来分析当政府部门和私人部门在PPP项目风险分担方面意见相左时的策略性行为，认为出现“囚徒困境”时，PPP项目的担保价值可能会小于损失，那么风险承担者还需要应对投保人潜在的道德风险问题，这时采用协商协议效果更佳[6]。Lam等(2007)设定了风险控制力指标，运用模糊逻辑对风险分担原则进行了量化分析[7]。Jin(2010)在实证检验的基础上基于TCE和RBV模型设计了一个公私双方共担PPP项目风险的策略方案[8]。国内学者在借鉴国外研究的基础上结合我国PPP项目运行情况也采用多种方法对PPP项目的风险分担问题进行了积极探索。王雪青等(2007)以各参与方满意度最大化为前提构建了一个对称信息下的合作博弈模型，对PPP项目公私双方进行博弈分析[9]。杨宇等(2008)从风险的多层性出发设计了相应的评价体系，在此基础上构建灰色关联模型进行量化分析，发现项目风险的管理者应该是由最具有控制能力的参与方来承担[10]。程连于(2009)基于蒙特卡洛构建模拟模型来合理估算风险价格和最低可行价格，为各参与方分担风险提供了可量化的判断标准[11]。柯永建(2010)设计调查问卷，利用德尔菲法对我国PPP项目风险因素进行了排序，并设计了风险公平分担调整机制[12]。何涛等(2011)在允许风险转移的前提下，基于随机合作博弈理论，构建了最优合作博弈模型，确定了参与方共担风险的最优分担比例，认为适度增加风险较不规避参与方承担的风险份额有利于提高合作效率和项目收益[13]。王颖林等(2013)在构建合作博弈模型分析我国PPP项目的风险分担问题时，以Nash协商对策的求解方法得出各参与方项目风险分担的最优比例[14]。郭伟等(2014)基于委托代理理论构建了环保基础设施PPP项目中投资者与运营商之间的最优风险分担比例模型[15]。李皓等(2016)运用讨价还价机制探讨了不完全信息条件下PPP项目公私共担风险的匹配问题[16]。邵珏等(2016)基于完全信息静态博弈模拟了环保PPP项目中由单方承担风险的情况，同时借助讨价还价机制确定了双方承担风险的最优比例[17]。

已有文献为研究环保PPP项目的风险分担问题提供了宝贵的分析视角与初步证据，在梳理过程中也发现环保PPP项目的风险分担，需要经过参与方的谈判协商，参与方的不同策略会影响对方的判断选择，因此探讨环保PPP项目的风险分担问题时需要充分考虑参与方的博弈特性。所以，本文尝试根据环保PPP项目中公共部门与私人部门之间信息不对称的现象，基于不完全信息动态博弈理论构建一个信号传递博弈模型，得到公私部门之间最优风险分担方案的设计思路，以期为我国环保PPP项目实践提供有益参考。

二、环保PPP项目风险分担的博弈模型

(一)博弈基本假设

假设1 假定博弈分两期进行，T1和T2，参与人为公共部门和私人部门。

假设2 环保PPP项目的经营管理水平、运作效率、经营者的素质能力等影响未来环保PPP项目收益的因素总称为项目管理者的质量，并假定在公共部门未告知的情况下私人部门无法有效获得该方面完全的信息。

假设3 假定环保PPP项目未来的收益服从[0,θ]上的均匀分布，高质量环保项目的未来价值高，而低质量的环保项目的未来价值低。项目管理者知道θ的数值，私人部门却不完全知道，但私人部门在博弈开始前可以拥有一个先验信念，即私人部门可以知道公共部门类型的先验概率P(θ)。

假设4 假定公共部门为类型依存型的且公共部门传递的信号x能真实地反映它的类型。基于自己的类型公共部门会向私人部门传递信号，这个信号一般包括环保PPP项目的各类信息、未来业绩预期等。私人部门只能从公共部门发出的信号中推断出项目的预期收益。如果私人部门还可以通过其他途径获得内幕信息，则其推断出PPP项目的预期盈利水平的概率为β=P(θ(x))。如果私人部门没有获得其他途径的信息，则其只能推断出项目的预期收益为θ(x)/2。其中x为公共部门发出的信号，θ(x)为私人部门依据信号推测出PPP项目的最大预期收益。一般情况，β>0。对于高质量的PPP项目，β>0.5；中等质量的PPP项目，β=0.5；低质量的PPP项目，β<0.5。

假设5 私人部门不知道PPP项目的类型，只能知道PPP项目属于θ的概率分布P(θ)，当公共部门发出信号x时，私人部门根据信号x推断出该PPP项目盈利水平为：

(1)

在理性均衡下，私人部门对PPP项目盈利水平的预期等于该PPP项目真实的未来收益。

假设6 对于公共部门，其目标最大化T1时的收益和T2时的预期收益的加权平均为：

w(θPS(θ)-L1P1(θ)-L2P2(θ))

(2)

其中：

w是T2时期公共部门预期收益的权重，0≤w≤1；

PS是环保PPP项目成功经营的概率；

P1=x/θ≤1，是环保PPP项目经营一般的概率；

L1是环保PPP项目在经营失败时的损失；

L2是环保PPP项目在经营一般时的损失(或收益)，此时L2净值为0。

(二)信号博弈的过程

公共部门和私人部门之间的信号博弈的扩展式表述如图1所示。

图1 基于信号传递博弈的环保PPP项目公共部门与私人部门的博弈

(3)

式(3)为公共部门收益的表达式，由此可以看出未来收益稳定且价值高的环保PPP项目为优质项目，尽管私人部门不能直接观察到环保PPP项目的预期盈利水平，但是通过推测公共部门发出的信号可以判断出公共部门未来收益，从而作出自己合理的评估决策。公私部门双方就可以依据对自身未来收益的判断，在谈判协商中确定各自风险分担的比例而最终体现于合同条款约定中。

三、博弈模型结论分析

任何商业行为都会存在风险，但是私人部门以PPP模式参与环保项目时因为投资额巨大、建设周期冗长、收益期长等将面临着更多不确定的风险。从上述博弈模型推演过程中可以发现，PPP模式下公私双方地位高低不同，规避风险的首要方式便是进行合理风险分担，这样才能提高私人部门参与项目的积极性。博弈模型在信息不对称前提下模拟了公共部门和私人部门在环保PPP项目中对各自收益的判断，根据“风险与回报匹配原则”，投资回报率高的参与方应当承担更高的风险，项目的其他参与方也要承担相应的风险。这样可以使不同的风险偏好者都能找到适合的项目参与方，激励大家共同承担风险。在期望风险最小化的驱动下，参与方在项目各阶段通过不同形式的协商维护各方应得的利益。为此，可以构建一个简易的环保PPP项目风险分担流程，如图2所示。

图2 环保PPP项目风险分担流程

考虑到不同参与者的风险偏好与风险承受能力存在差异，不同项目的风险分担方案也各不相同，但是一般会遵循以下三个基本规则：第一，风险共担原则，这是PPP项目风险分担的基本原则，即PPP项目的参与方应该共同承担项目的风险。第二，风险领域与风险承担能力相一致，这是将特定的风险给予对口的风险承担方，政府熟悉政策及法律风险便承担相应风险，民营资本对市场反应快就承担市场风险，建筑商承担建造风险等。第三，风险与回报匹配，投资回报率高的参与方应当承担较高的风险。各参与方在科学地辨识和评价项目风险后，在分担原则的指导下进行协商，将风险分担方案写入合同，实现有规可依。如果发生合同中约定的相应风险，则由对应的承担方负责。如果出现合同中未约定的衍生风险，则应当在分担原则的指导下由各参与方重新协商确定风险分配。这样可以做到在环保项目的冗长建设期间保证每个阶段的风险分配都有明确的条文可以维护各参与方的合法权益。

PPP融资模式下，政府集政权、事权、财权于一身，有强大的掌控力，为了保护民营资本的安全，PPP模式更加需要清晰、系统与有延续性的政策法规。PPP环保项目具有建设周期长、技术要求高、参与方利益纠葛多的特点，所以单纯依靠合同约定很难切实保护各方利益，只有通过法律从最高层次上对相关利益主体进行规范，保护各方合理权益，才能使得项目的各参与方都能够安心在自己的位置履行自身的职责，不需要承担不必要的风险，从而极大调动各参与方的积极性。当然建立相关的法律体系不可能一蹴而就，只能循序渐进。第一步，确立PPP融资模式的根本法，明确PPP模式的含义、范围、风险划分、政策依据和施行程序等基本要点。第二步，针对环保领域PPP项目制定专业的法律规范，保障PPP模式在环保项目融资过程中的政策支持，调动民间资本的参与积极性。第三步，在立法的基础上，由各政府部门出台相应的政策规范。例如财政部、国家税务部门可以出台相应的财政税收政策支持环保项目的融资，中国人民银行、银监会等部门可以给予环保基金政策鼓励。此外，应当建立囊括私人部门和公共部门的项目征信系统，尽量减少参与各方的信息不对称。这样各参与方在投标项目前可以充分了解合作方的信用情况，减少因为信息不对称带来的风险。

四、结 语

我国目前深受环境恶化的困扰，在实践中环保项目大多资金需求量大且建设周期长，难以借助传统方式进行融资，此时融资规模大、效率高的PPP融资模式成为新的解决思路。国内外许多PPP环保项目失败的重要原因源于风险分担不合理。因此，基于环保PPP项目中公共部门与私人部门信息不对称的情况，结合不完全信息动态博弈理论探讨我国环保PPP项目的合理风险分担问题，有助于促使我国环保项目在PPP融资模式下蓬勃发展，建设绿色经济，助力“美丽中国”。

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2017-04-13

福建省中国特色社会主义理论体系研究中心年度项目(FJ2016B029)

陈志军(1978-)，女，博士，讲师；E-mail：zjpurple@163.com

1671-7031(2017)03-0067-05

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