前置审核行政行为的合法性审查

钱昕?王烨

【摘 要】 本文以穆建德要求沂源县民政局履行低保待遇给付义务案为例进行了相关讨论。认为在行政机关不受理、初审未通过及审核通过却不上报的情形下，前置审核行政行为是可诉的，此时法院应视审核机关与许可机关是否为同一机关而采取具体审查方式。同时指出，就同一行政行为的多个行政相对人，在没有一起申请行政复议的情况下，仍然能够共同提起行政诉讼。

【关键词】 前置行政行为；审核行为；许可行为；合法性审查

一、据以讨论的案例

1、基本案情

原告穆建德、穆朝阳于2002年开始享受最低生活保障待遇。2015年10月被告民政局对全县城乡低保工作进行规范管理。2015年11月原告向历山街道及历山社区提出低保申请，并提交了相关材料。原告的申请没有通过历山街道的审核，历山街道没有将原告列入2015年12月份历山街道上报城市低保人员名单上报给民政局。被告民政局于2015年12月开始停发原告的低保待遇。原告穆建德于2016年1月向县政府提出行政复议申请，被告县政府于2016年3月14日做出维持民政局停发申请人低保待遇具体行政行为的复议决定。原告于2016年3月22日向沂源县人民法院提起行政诉讼。

2、审判情况

法院认为，城乡居民最低生活保障待遇的申领包括申请—审核—审批—发放或停发等基本程序。《社会救助暂行办法》规定，乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。《山东省最低生活保障管理办法》规定，乡镇人民政府、街道办事处是低保受理和审核的责任主体，县级民政部门是低保审批和发放主体。如果低保申请不通过审核，则审批行为无法进行，必然导致低保申请得不到许可，结果就是停发或者不予发放。因而，原告低保申请未通过历山街道审核之前，被告民政局还不具有履行审批的职责，不具有向原告发放低保待遇的给付义务，予以停发是审核未通过的必然结果，并无不当。被告县政府在原告低保申请未通过审核的前提下，做出的维持民政局停发行为的复议决定，证据确凿，复议程序合法，适用法律正确。

被告民政局认为原告穆朝阳不是复议程序中的申请人，在本案中作为共同原告不合适。法院认为，低保的申领和发放是以家庭为单位，无特殊情况，审核、审批、发放或停发行为对家庭共同成员均发生效力。因而，本案原告穆建德和穆朝阳的起诉是对同一个行政行为的合法性发生争议，属于必要的共同诉讼，人民法院必须合并审理。原告穆朝阳虽然不是行政复议申请人，但是二原告是原行政行为的共同相对人，复议决定不管是维持还是改变原行政行为，均同时对二原告的权利义务产生影响，二原告均有权对复议决定提起诉讼。由此，二原告作为本案共同原告参加诉讼符合法律规定。

综上，法院依照《行政诉讼法》第二十六条第二款、第二十七条、第六十九条与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定判决驳回原告穆建德、穆朝阳的诉讼请求。

二、案例评析

本案值得探讨的问题主要有：一是原告应以何种方式维护自身权益；二是法院应如何审查前置审核行政行为；三是同一行政行为的多个行政相对人，没有一起申请行政复议，能否共同提起行政诉讼。现分析如下：

1、原告应如何维护自身权益

本案，经审查原告低保申请没有通过历山街道的审核，故被告民政局在实施许可的过程中无其申请的具体审查材料，自然不应将其确定为低保发放对象，使其可以享受低保待遇。法院对此类案件做出维持判决是正确的。不过，作为许可申请人，原告维护自身合法权益的大门并未被关上。在此情形下，其应当通过就前置审核行政行为——历山街道不予上报原告申请材料行为提出诉讼请求来实现司法维权。当然，该行为的可诉性问题亦是值得讨论的。

关于前置行政行为的可诉性，目前通识是应根据成熟性理论来进行判断。[1]如本案被诉行政行为的前置行为是审核行为，它是行政许可行为做出的基础，通常为内部程序性行政行为，不可诉。但若前置审核机关不受理、审核不通过或审核通过不上报，对当事人权利义务产生了实质影响，前置行为就会成为可诉的行政行为。因为这些行为直接导致了行政程序的终结，审核行为已不再属程序性行为，而是成熟的终了行政行为，故而可诉。本案历山街道不予上报原告申请便是可诉的行政行为。

2、前置审核行政行为的司法审查

行政许可的前置审核行政行为的做出机关通常有两种情况：一种是审核机关与许可机关为同一机关；二是审核机关与许可机关为不同的行政机关。因此，对于此类行为的司法审查应根据不同的情形区别对待。

如审核机关与许可机关为同一行政机关，人民法院可就审核行为与许可行为一并进行合法性审查，因许可行为是在审核行为的基础上做出的，前置审核行为的合法性决定着行政许可行为的合法性。当审核行为不可诉时（未成熟），其为整个行政程序中的一个阶段，行政机关要证明最终行政行为在程序上的合法性，就必须证明前置行为的合法性；当前置行为独立可诉时，若原告对前置行为的合法性提出质疑，人民法院也无需进行另案处理，而应要求许可机关一并证明该行为的合法性，因行政机关有此证明能力。

如审核行为与许可行为不是同一个行政机关做出，当审核行为不具有可诉性时，不存在对该前置行为的合法性审查问题，因为这种情况下，前置行为的内容已包含在后面的许可行为之中，即审核机关初审的内容也是许可机关审查的内容，人民法院只需按法律规定对后面的许可行为进行全面审查即可；当前置行为具有可诉性时，许可机关直接以该行为为依据作出行政行为，不再重复审查前置行为内容，故被诉行政机关无义务证明前置行为的合法性，此时人民法院应告知当事人就前置行为提起诉讼，中止诉讼。

3、本案两原告是否可以共同起诉

依法律规定，同一行政行为的多个行政相对人可以提起共同诉讼。只是若其中一部分人就行政行为申请了复议，复议机关维持了该行政行为，其他人能否与申请复议的相对人一起提起行政诉讼？我们认为答案是肯定的。理由如下：这部分当事人虽然没有参与行政复议，但他们仍是原行政行为的相对人，无论复议决定维持还是改变了原行政行为，这些人的权利与义务均受到实际影响，他们有权就复议决定提起行政诉讼。他们可以与申请复议的相对人作为共同原告就原行政行为提起诉讼，也可以一起对复议决定提起诉讼。因此，本案两原告可以共同提起诉讼。

【注 释】

[1] 《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》（江必新著，金城出版社2001年版，第157页）一书中说到：“未达到终了阶段的行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益造成实际损害或者权利受到实际限制，根据成熟性理论，此时尽管行政程序还在未终了阶段，但是，因当事人权利已经受到了损害或者限制，该中间性行政行为也可以成为一个成熟的行政行为，应当纳入行政诉讼受案范围。”故作为被诉行政行为的前置行政行为，如果对当事人的权利造成了实际损害或限制，应为可诉的行政行为.

【作者简介】

钱 昕，山东法官培训学院，行政司法教研中心，副教授，硕士学位，研究方向：行政法与行政诉讼法.

王 燁，山东沂源县人民法院行政审判庭庭长，从事行政审判工作.