上海非核心功能的“疏解策”

“十三五”，上海将大力推动非核心功能疏解这篇“大文章”，很多功能和产业将会转移到周边地区，这将给周边省市带来哪些发展机遇？

作为资源、环境紧约束的大城市，上海在“十三五”规划《纲要》提出四个硬约束指标：一是常住人口总量控制在2500万以内，二是建设用地总量控制在3185平方公里以内，三是PM2.5年平均浓度下降到42微克/立方米左右，四是年能源消耗总量控制在1.25亿吨标准煤以内。

在四个硬约束指标下，上海疏解非核心功能势在必行。“十三五”时期，上海将大力推动非核心功能疏解这篇“大文章”。很多功能和产业将会转移到周边地区，这将给周边省市带来发展机遇。

那么，哪些是上海的非核心功能，上海哪些行业、企业会被疏解到周边省市？

重点疏解五类产业

根据《长江三角洲城市群规划》和《上海城市总体规划（2015—2040）》，未来上海的城市性质和发展目标是：卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。根据这一城市性质和特征，未来上海城市主要有八大核心功能。

一是资源配置功能，包括资本和资金交易、大宗商品与期货交易、技术交易、人力资源交易等；二是科技创新功能，包括研发、孵化、中试、技术成果交易等；三是门户枢纽功能，包括亚太航空枢纽、国际航运中心、旅游集散中心等；四是投资管理功能，包括总部运营、资产管理、财富管理、投资咨询、海外投资管理等；五是专业服务功能，包括会计、审计、咨询、律师、经纪、会展等生产性服务和国际教育、国际医疗等生活型服务业等；六是高端制造功能，包括关键设备制造、智能制造、精密制造和高科技含量的都市型工业；七是信息集散功能，包括信息收集、信息加工、信息发布、信息交易和通信枢纽等；八是文化交流功能，包括国际文化演艺、国际文化交流、国际时尚发布、国际文化产品交易、都市旅游、国际组织集聚等。

这八大核心功能的本质特征是“创新”和“对外连通性”。除这八大功能之外，其他与“创新”和“对外连通性”无关的城市功能，都属于上海城市的非核心功能。从当前看，主要从问题导向出发，结合控制“四条底线”，重点疏解五类产业：

一是“四高两低”工业。即高能耗、高污染、高占地、高风险、低技术、低效益产业，包括普通能源原材料产业、普通化工类产业、建材行业、印染行业、危险品生产行业、能耗与排放超过一定标准的一般制造业、中低端轻工行业等。

二是一般加工贸易。包括技术含量和附加值较低的来料加工、来样加工和低端装配业。

三是大量集聚外来人口的批发市场。包括传统的建材市场、轻纺市场、小商品批发市场、水产市场等。

四是区域性物流仓储。包括黄浦江沿岸码头和仓储业、中心城区的铁路货运站等。

五是部分为周边地区服务的医疗教育产业，包括合作医疗、中低端应用型教育等。今后原则上不再在中心城区新建三级公立医院。

从长远看，主要从目标导向出发，按照全球城市“创新”和“对外连通性”的特征和要求，进一步疏解以下产业和功能：一是按照“两头在沪、中间在外”的要求，引导制造业中除核心制造环节外的其他不具备比较优势的制造环节逐步外移；二是引导不具有国际连通性特征的一般生产性服务业逐步外移，如各种后台服务等；三是将部分对区位和人才要求不高的研发中试和产业化基地逐步外移；四是将部分市场化养老产业外移，引导上海市民异地养老。

功能疏解跳出行政区划

按照“研发在上海，生产在外面；头脑在上海，身体在外面；关键制造在上海，一般产业链在周边”的发展思路，结合控制“四条底线”，逐步将不符合上海城市性质和发展方向的部分功能和产业，向周边地区及内地有机疏解，带动大上海都市圈和长三角城市群协同发展。

未来的全球竞争是城市群的竞争。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地发挥上海作为长三角城市群核心城市的龙头作用，推进上海大都市圈建设，打造具有全球影响力的世界级城市群。

在当前区域一体化和协同发展成为发展大势的背景下，上海疏解城市非核心功能，要从打造长三角世界级城市群出发，跳出行政区划，在大都市圈的范围内考虑城市功能和产业链布局。通过疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，强化区域联动，引领长三角地区协调发展。

加强长三角区域协同，完善区域功能网络。贯彻协同发展理念，结合落实《长江三角洲城市群发展规划》，通过市场化手段，将产业链中下游环节以及上海不具比较优势的功能向长三角地区梯度转移，逐步形成各城市横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。

城市功能的形成有其内在规律，本质上是资源配置的问题，起主导作用的是市场。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引导和市场调节的有机结合，特别是要充分发挥市场机制的作用。政府引导要符合市场规律和城市发展规律，不能人为割裂功能与产业的有机联系。应把工作重点放在制定规划、创造条件和完善政策上，引导资源自发合理流动，避免造成新的市场扭曲。

在大上海都市圈范围内，重点促进与苏州、嘉兴、无锡、南通、宁波、舟山等周边城市同城化发展。可把以服务长三角、服务全国为重点的教育、医疗功能，中高端制造功能的生产环节、区域性商贸市场、仓储物流功能等转移到这些地区。

在长三角城市群其他范围内，以上海为核心，依托区域交通运输网络，分层次疏解上海城市非核心功能，如在长三角地区建立和完善上海的农产品、专业市场、健康养老、旅游、社会服务等方面的功能補给，疏解部分劳动密集型的一般制造业等。

同时，扩大对内对外开放，拓展功能疏解新空间。结合国家新一轮区域空间布局，主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略，将一些资源消耗较大产业和饱和产能向中西部能源产地和“一带一路”沿线国家转移，提高资源配置效率。

疏解路径

一是制定分层次产业筛选目录。按照上海城市发展的目标，制定支撑全球城市发展的鼓励产业目录（正面清单）、地区性产业能耗和污染排放标准及限制性产业目录（负面清单），强化产业规划引导，并通过“禁、关、控、转、调、提”等措施，推动城市产业向价值链高端位移。

二是加强区域基础设施一体化建设。结合落实《长江三角洲城市群发展规划》，加快建设和完善连接中心城区与郊区新城的轨道交通网络，积极推进地铁向周边城市延伸，尽快启动城际高速铁路建设，积极推动上海大都市圈同城化建设，形成90分钟交通出行圈。通过区域市政基础设施共建共享和交通设施互联互通，促进功能疏解和集聚。

三是加强政策引导，强化市场作用。综合采用限制公共配套、环境和安全综合整治、差别化提供公共服务等公共政策，以及差别化税费、财税补贴、最低用工成本、地价等政策工具，引导非核心产业、企业自愿转型升级，倒逼低端逐步退出，或寻找新的发展空间。对现有招商引资政策进行进一步清理，消除市场价格扭曲，促进资源合理流动和有效配置。

四是创新区域联动机制。在长三角“三省一市”合作机制的框架下，探索跨区域规划协作机制，促进各省市规划的协调和衔接，统筹区域发展。在总结张江、漕河泾等园区“走出去”经验的基础上，创新和完善长三角产业园区共建机制，引导上海一般制造业向长江三角洲特别是产业薄弱地区转移，构建跨区域产业链和产业集群，推动产业优势互补和一体化发展。

五是积极推进长三角社会发展一体化。支持和推动上海优质教育、医疗机构通过合作和共建分校、分院等方式，向长三角地区辐射和延伸，引导疏解外来人口；加快推进医疗一卡通等社会设施一体化，为上海老年人口异地养老创造条件。充分发挥对口帮扶机制和长江沿岸中心城市经济协调合作平台的作用，加强上海与长江经济带和“一带一路”地区的产业合作。

（作者为上海市人民政府发展研究中心课题组）