洪灾影响下城市社区居民的生计脆弱性分析

苏 飞，陆聪颖

(浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018)

洪灾影响下城市社区居民的生计脆弱性分析

苏 飞，陆聪颖

(浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018)

近年来，暴雨等极端天气发生频率和强度明显增强，洪灾问题日益严峻，已成为影响城市居民生计的重要因素。从脆弱性视角对2013年余姚水灾对不同居住类型社区居民的生计造成的影响进行分析，探讨其生计变化、脆弱性程度以及调控策略。研究认为，2013年余姚水灾造成城市棚户区和旧式社区居民的生计更加脆弱，表现如下特征：基础设施受损，物质资本不足；生活恢复困难，人力资本脆弱；物价快速上涨，社会资本波动；财产损失严重，金融资本匮乏。最后，提出了增强城市居民生计安全，降低其生计脆弱性的调控对策。

洪灾； 生计脆弱性； 棚户区； 旧式社区； 余姚市

城市洪涝灾害是发生频率最高、损失最重、危害最大的自然灾害类型之一。近20年来，全球气候变暖、海平面上升和快速城市化进程带来的负反馈作用开始凸显，暴雨等极端降水事件发生频次和强度明显增加，引发的城市洪涝问题日益严峻[1-3]，灾害往往形成漫长的灾害链：破坏城市交通系统，能源、商业及其他基础设施不能正常运行，甚至导致人员伤亡。洪涝灾害问题已成为影响城市居民生计安全的重要因素之一。

“生计”概念现已被广泛地应用于贫困和农村发展等研究领域[4-6]。目前，国内外对生计脆弱性已有大量研究，但多数针对农户或是气候影响下的生计脆弱性研究。而国内的暴雨洪涝灾害风险研究的系统角度主要集中在灾害危险性、灾害形成机制以及灾后评估等灾害本身，对城市社区居民生计脆弱性研究不足，难以满足城市社区洪灾风险管理与居民生计可持续的需求。因此，从脆弱性角度探究洪涝灾害对城市居民生计影响有着重要的理论和实践意义。本文从脆弱性视角对城市棚户区和旧式社区居民的生计安全进行研究，以2013年余姚水灾这一典型案例对城市不同居住类型的居民生计造成的影响进行分析，探讨其生计变化、脆弱性程度以及调控策略，为减轻水灾对城市居民的生计破坏、提高居民面对灾害的应对和适应能力提供科学参考。

1 研究区与方法

1.1 研究区概况

余姚市位于杭州湾南岸，隶属宁波市管辖，现辖14个镇，1个乡，6个街道，总面积1 527 km2，2012年末人口总数为83.45万。2013年10月受台风“菲特”影响，余姚遭遇新中国成立以来最严重水灾，70%以上城区受淹，主城区交通瘫痪、停水、停电，商贸业损失严重，大部分住宅小区低层进水。因此，以灾害紧迫、波及范围大、涉及利益者众多的余姚市洪灾为典型案例进行分析，具有典型性和代表性。课题组于2014年5月1—3日对余姚市居民进行随机问卷调查和访谈。调查共发放问卷350份，收回问卷350份，回收率100.0%；其中，有效问卷342份，有效率为97.7%。

1.2 研究方法

生计是建立在能力、资本、社会活动之上的谋生手段[7]。生计脆弱性是指人在谋生过程中对生计资源变化及受外力冲击干扰时对利益受损时的敏感性程度，主要表现为生计多变无保障、抵御风险能力差、未来发展受阻等，最显著的特征就是稳定性差、抗干扰能力弱[8]。国内对洪涝灾害研究主要集中在灾害危险性方面，缺乏系统和有针对性的城市社区居民生计脆弱性研究，难以满足城市社区洪灾风险管理与居民生活生产可持续的需求。英国国际发展部开发的可持续生计框架将生计资本分为自然资本、金融资本、物质资本、人力资本和社会资本5种。参考国内外学者开展的生计资本量化研究[9-10]，确定本研究所需的指标定义，涉及4大类生计资本13个生计资本测量指标。

物质资本指标。物质资本是指长期存在的生产物资形式，如机器、设备、厂房、建筑物、交通运输设施等。考虑到洪灾影响下城市居民的实际情况，采用基础设施、房屋损坏、物质供应、能源供应等方面来测量物质资本。

人力资本指标。人力资本指劳动者受到教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累。本研究采用社区居民所在年龄段、受教育程度、工作(上学)、技能等4个指标来测量人力资本。

社会资本指标。社会资本指为追求生计活动而利用社会资源，包括社会关系网(正式或非正式)、社会组织(亲朋好友、家族、宗教)以及获得社会网络支持的情况等[10]。本研究以社区居民灾后接受政府、社会团体的援助情况及恢复正常生活时间作为测量社会资本指标。

金融资本指标。金融资本被定义为用于购买消费和生产物品的现金以及可获得的贷款和个人借款[10]。洪灾影响下城市居民的金融资本主要来源于自身的现金收入、从正规渠道和非正规渠道获得的贷款借款及无偿援助。因此，本研究采用城市居民的现金收入来测量金融资本。

2 洪灾影响下余姚城市居民生计脆弱性特征

2.1 基础设施受损，物质资本不足

调查结果显示，物质资本对旧式社区和棚户区居民的影响最为严重(表1～2)。近年来，余姚市经济不断发展，城市规模不断扩大，但城市基础设施建设却未跟上城市前进的步伐。由于城市排水系统设施不完善，一旦经受台风或暴雨的袭击，城市便面临着洪水泛滥的威胁。洪灾对居民的影响突出表现在物质资本层面。首先，洪灾破坏道路交通，阻碍居民的正常出行；其次，公共设施、房屋等建造欠佳，使得在洪涝灾害影响下，一些“豆腐渣”工程建筑受损甚至倒塌，影响旧式社区和棚户区居民的生活环境；此外，生活能源和一些生活必需品的匮乏，也给居民生活带来了严重的影响。

表1 洪涝灾害对余姚市旧式社区和棚户区居民生活的影响情况

社区道路/%公共交通/%交通拥堵/%电等能源/%出行/%受影响无影响受影响无影响受影响无影响受影响无影响受影响无影响旧式社区625375725275580420900100400600棚户区58941276024056843292773620380

表2 洪灾中余姚市旧式社区和棚户区居民物资缺乏状况

社区食品/%住所/%洁净用水/%生活必需品/%其他/%旧式社区29548262189207棚户区283144262166144

由表1可知，与旧式社区相比，棚户区的居民因道路破坏、公共交通停运而受到的出行影响更大，房屋受损的情况也更为严重。棚户区近50%的居民房屋受到中度及重度破坏，甚至倒塌(表3)。这也表明，棚户区居民比旧式社区居民更易受到因洪涝灾害带来的物质资本的供应不足和房屋损坏。

表3 洪涝灾害对余姚市旧式社区和棚户区居民房屋的影响情况

社区倒塌/%严重破坏/%中度破坏/%轻度破坏/%无破坏/%旧式社区35155200390220棚户区6817231335989

2.2 人力资本脆弱，生活恢复困难

实地调查发现，受灾人群不仅物质资本不足，人力资本也极其脆弱。人口要素是社会脆弱性指标中的重要组成部分，人口中年龄、性别比例、文化程度、收入状况、家庭人口情况都直接决定洪灾发生时社会脆弱性的大小[11]。

2.2.1 旧区和棚户区居民的健康受影响情况

余姚市旧式社区及棚户区居民的健康在一定程度上受到洪涝灾害的影响。由表4可知，28.5%的旧式社区和37.0%的棚户区居民的健康因洪涝灾害受到严重影响，且有居民因灾死亡的现象。洪涝灾害极大地影响人们的正常出行，子女无法正常上学，有业者正常工作受阻，15%左右的居民面临暂时性失业，种种因素使得洪涝过后人们恢复正常生活的难度提高。

表4 余姚市旧式社区和棚户区居民健康受影响情况

社区无影响/%受伤/%感染疾病/%死亡/%旧式社区715759010棚户区63017216210

2.2.2 旧区和棚户区居民生活恢复情况

表5显示，洪灾后旧式社区及棚户区居民恢复正常生活所需的时间普遍较长，19.5%的旧式社区居民在灾后恢复正常生活所需的时间为4～7 d，68.5%的旧式社区居民所需的恢复时间超过1周。相较于旧式社区，棚户区居民所需的恢复时间更长，18.2%的居民恢复正常生活的所需时间为4～7 d，75.0%的居民所需时间超过1周。

表5 余姚市旧式社区和棚户区居民生活恢复情况

社区占比/%0～3d4～7d>7d旧式社区120195685棚户区68182750

2.2.3 旧区和棚户区居民年龄构成情况

据调查，居民在洪涝灾害中的健康受损程度与年龄要素又密不可分。由表6可知，旧式社区及棚户区内的受灾居民中有一半以上的居民为中年人和老年人，因此，在灾前人员的撤离速度和能力相对较弱，同时在灾时也更易受伤，并且在灾后恢复生活所需的劳动力欠缺，房屋清理的难度大。而这不免又再次提高了恢复正常生活的时间成本与难度系数，人力资本脆弱性加大。

表6 余姚市旧式社区和棚户区居民年龄构成情况

社区未成年/%青年/%中年/%老年/%旧式社区17638535288棚户区8327861128

2.3 物价快速上涨，社会资本波动

社会资本即是社会网络关系，个人的社会网络关系越多，则个人的社会资本存量就越大。中国城市居民的信任结构存在一种“差序格局”，特殊信任远远高于普通信任[12]。表7显示，在洪涝灾害影响下，物价出现波动情况，旧式社区和棚户区分别有79.5%和85.9%的居民受到影响。洪涝灾害影响下，居民所需的食品、清洁饮用水和生活必需品匮乏，物质资本受损严重，居民出行受阻，导致物价上涨。

表7 余姚市旧式社区和棚户区居民受物价快速上涨和政府援助的情况

社区物价上涨影响/%政府援助/%显著上升且影响大上升但影响不大无影响补助无明显帮助旧式社区290505205245755棚户区271589141203797

在洪灾影响下，物资缺乏，居民金融资本薄弱，而政府未能及时全面救助，派发居民生活所需物资。旧式社区有24.5%的居民受到灾后补助，而棚户区仅有20.3%的居民得到政府的帮助。大部分居民物资缺乏的现象，促使一些经销商销售居民所需物资进行适当的上涨物价，与此同时，政府认为合理上涨物价是市场调控的结果，未进行有效的宏观调控。种种因素使得物价上涨，最终造成居民生计脆弱性大大提高。受灾居民在灾后恢复期间可利用嵌入自己社会网络中的资源获得正式和非正式支持，从而更快更好地恢复正常生活，但同样的社会网络会对人们不同类型的活动产生不同类型的结果[13]。物资的缺乏，导致物价上涨，但政府未出台相关政策，使得深受洪涝灾害影响的居民的社会资本发生了严重波动。

2.4 财产损失严重，金融资本匮乏

洪灾影响下，旧式社区与棚户区居民财产损失严重，包括房屋受损，家电、家具遭破坏，医疗费用高，工作停滞甚至是失业，收入来源减少等。由于基础设施的落后及自身资本的差异性，旧式社区和棚户区居民更易受到洪涝灾害带来的影响，物价上涨带来的负面影响也是其金融资本匮乏的表现之一。恢复生产能力低也是其易遭受影响的重要原因。

表8显示，旧式社区与棚户区居民收入主要为中低收入，收入在4 000元以上的居民分别只占8.3%和5.6%。洪涝发生后，旧式社区与棚户区居民的财产损失严重，损失在5 000元以上的分别为60.4%和73.0%(表9)。家庭收入较低的人群面临洪灾时，可能因缺乏必要的逃生设备而受到洪水的威胁，尤其是当家庭没有享受保险的时候，更无力担负灾后各种开销，经济状况和物理性损害是造成贫穷人口无法应对循环灾难的根本原因[14]。

表8 余姚市旧式社区和棚户区居民收入状况

社区占比/%无收入0～1999元2000～3999元4000～5999元6000～7999元8000元以上旧式社区352209357502211棚户区 139208597560000

表9 余姚市旧式社区和棚户区居民财产损失情况

社区占比/%>5000元3000～4999元1000～2999元0～1000元无损失旧式社区6041168212671棚户区730153832800

从表9可见，棚户区居民受到的财产损失更为严重。这在一定程度上是因为平均收入较低的棚户区居民生活设施更为落后，对抗自然灾害能力更弱。在灾害之后，金融资本直接决定着其生产恢复能力的强弱，往往在遭受巨大打击后，资本越低的个体要经历越长的萧条期才能恢复生产，恢复的成本也更高。一直以来生活水平难以得到提高，又使得生产工具与生活设施的脆弱性更为突出，由此进入了资本匮乏的恶性循环圈。金融资本直接关乎社区居民的正常生活，但在洪涝灾害的影响下，居民金融资本匮乏，正常生活受阻。总之，洪涝期间房屋受损严重，财产损失大，而居民的经济收入低，致使洪涝灾害后恢复生活所需的金融资本薄弱。

3 小结与建议

借鉴可持续性生计分析框架，并对其进行修正，把可持续生计分析方法应用到洪涝灾害影响下棚户区和旧式社区居民生计变化脆弱性研究领域，提出洪涝灾害影响下棚户区和旧式社区居民生计要素厘定指标，选取2013年余姚水灾为典型案例开展实证研究，归纳出洪涝灾害影响下棚户区和旧式社区居民生计变化脆弱性特征，主要表现为物质资本不足、人力资本脆弱、社会资本波动和金融资本匮乏。

自然灾害影响下，居民生计的可持续发展一直以来是人们所关注的焦点。而近年来频发的洪涝灾害已成为严重自然灾害之一，给城市居民带来不可估量的损失。为了规避洪涝灾害对居民生计的危害，降低居民生计脆弱性，采取科学的切实可行的调控对策具有重要意义。本项目通过实地调研对现状进行分析，从个人、政府和非政府组织三个方面提出相应的调控对策。

3.1 个人角度

3.1.1 加强灾害教育，提高防灾减灾意识

研究发现，2013年洪涝灾害给余姚市旧式社区和棚户区带来了严重的影响。毋庸置疑，造成巨大损失的大部分因素是不可抗力的自然灾害，但是自身因素在灾害中的主观能动影响也同样不可忽视。随着社会经济的发展，城市人口和财产高度集中，洪灾影响下城市社区的居民生计脆弱性日趋明显。但是大多数居民防洪知识匮乏，对气候变化及其影响的关注度不够，没有对发生洪涝灾害的心理准备以及物资准备，以致洪涝灾害发生后，居民的生命和财产安全受到严重的损害。此时，需要每一个人了解并深入学习有关洪灾的防灾减灾知识，提高应急意识，加强防洪减灾避险意识。

3.1.2 了解所在区域灾害可能性，做好相应心理准备

作为受灾主体，人们往往在灾难来临时不知所措，内心恐慌，导致事情往更坏的方向发展，阻碍救灾工作的顺利进行。所以作为受灾主体的人，必须对自己所在的区域灾害发生的可能性有所了解，做好相应的应急准备，例如准备应急药品、食物等。在灾难前做好充分的准备，灾难来临时才能处变不惊，临危不乱，推动事情往好的方向发展，使救灾工作能够更加顺利地进行。

3.2 政府角度

3.2.1 工程性措施

完善排水系统、增加排洪渠道，完善基础设施建设。余姚市2013年水灾中，城市内涝情况严重，基础设施如道路、桥梁等遭到破坏，并且积水难以排出，下水管道泄洪能力差，城市基础设施建设滞后。基础设施是城市防洪的关键，城市下水道是泄洪的最主要通道，城市发生内涝的一大原因是下水道过小或者不通畅。因此，排水设施的建设对防洪具有很大的作用。城市基础设施的改善利于城市发展，促进居民生活水平的提高。

3.2.2 非工程性措施

完善防御超标准的应急预案，绘制洪灾风险图、界定风险区、进行风险管理、加强洪水预报、调度、警报等防洪指挥系统建设以及有关立法等非工程措施建设，使居民生计各方面得到更好的保障。

加强洪涝知识宣传力度，加强防洪减灾知识教育。安全防卫和防洪意识的普及是提高城市应对洪灾的有效途径，公众意识的提高对减少城市洪涝灾害损失，提高整体应急能力有很好的缓冲作用。政府应该加强全民防灾知识和应急能力的宣传、教育和培训，通过资料图册发放、广播、电视等大众媒体以及网络、微信等新媒体发布相关知识、组织避难演练等，让每一个人了解如何自救，增强居民面对自然灾害的自我保护能力，减轻洪涝对生计的影响程度。

完善城市防洪综合规划，统一防洪管理体系。建立规范合理的城市防洪综合规划，统一防洪管理体系，为城市居民的生计提供保障。第一，对城市进行统一规划，编制科学、可行的城市防洪规划，将防洪规划与开发、社会经济发展规划相匹配，建立高标准的防洪与排涝体系。第二，开辟多样蓄洪调洪措施，如操场、绿地公园、停车场。第三，明确各部门职能，现有的洪灾管理部门有水利、城建两部门，职责不分明，不利于工作效率的提高。加强各个相关部门(气象、交通、通讯、土地规划、住房建设、水利)、各个部门和其他救援组织(红十字会、基层自卫组织、志愿者协会)以及部门与民众救援之间工作的协调统一。具体分工，权责分明，加强协调及配合，救灾过程中要信息共享、分工协作、互相监督的横向协同机制[15]。

加大科研投入，加强城市防洪的科学研究。基于城市房屋拥挤，硬质地面面积广，城市暴雨的影响加大的现状，政府应该加大科研投入，加强城市防洪的科学研究，利用地理信息系统和数字模拟等现代技术，研制洪水风险图，发展遥感技术在防洪规划、洪水预报和灾情评估中的作用，加强风险管理工作[16]。利用高新技术解决洪灾影响下的城市社区居民的生计脆弱性问题。

及时预报、预警，规避洪灾风险。建立城市洪灾的实时播放机制，政府必须在城市洪灾发生时第一时间通过记者采访、新闻发布会、媒体报道等途径及时、准确、客观、全面向社会公众发布灾情信息和应急信息、救援实施进程和总防范措施。调动居民自救意识和减灾积极性，提高救灾效率，保障居民的知情权，避免居民的盲目行动导致的二次灾害[15]。除此之外，还可以提供免费的电话热线供市民查询防灾的具体情况，在官网上设置查找疏散区域信息的栏目供市民搜索。

增加社会补助渠道，建立健全社会保障机制。在洪涝灾害影响下，旧式社区及棚户区居民所受到的直接或间接的财产损失很大。由于收入差异导致的住房差异和生活水平不同，使得棚户区居民所受财产损失更大，灾后恢复时间长。在这期间，为保证居民生活水平，需要对灾区居民进行资源救助。第一，政府可以提供相应的补助，同时利用其公信力，呼吁社会各界的组织及个人对受灾严重的居民进行救助。第二，银行可推出相关优惠的灾后救助贷款。根据受灾情况的严重程度，银行可设置一定的贷款上限以及还贷时间。政府和银行可携手共建资金援助机制，使受灾居民能多渠道、多方式筹措资金，用于正常生活的恢复。第三，设立城市洪水保险，健全洪水保险法规，洪水保险是城市洪涝灾害风险管理的重要手段，洪水保险不仅可为投保户灾后恢复正常的生产和生活提供有效帮助，还可分散洪水风险，降低洪灾损失[15]。

实施心理干预，进行心理救援。灾害中及灾害后不仅要注重物质救援，更要强调精神救援。良好的心理状态是受灾民众的精神支撑和智力支持，避免二次灾害，使救灾工作顺利进行[15]。洪灾发生时，灾民因为生命损失和财产损失会产生恐惧、失望甚至绝望的心理，相关部门应及时安排心理咨询人员以及自愿者实施心理救援，到灾区关心他们的生活状况，让灾民重拾信心。政府指导人员也要到现场安抚民心，重塑居民对生活的希望。

3.3 非政府组织角度

3.3.1 募集救灾物资，配合政府工作

募集救灾善款，接受社会捐助是非政府组织开展自然灾害救助的一项重要功能。如中国红十字会、中华慈善总会、中国扶贫基金会，中国青少年发展基金会等可以通过募捐活动自发筹集救灾所需要的物资，直接参与救灾活动。非政府组织能最大程度的发挥救灾捐赠的作用，积极的支持、参与到应急过程中，通过物资支持和人力支持很大程度上、配合政府的应急活动，提高城市洪灾的应急效果，也使广大群众对政府产生更强的信任感，减轻政府的财政负担[17]。

3.3.2 组织心理救援，进行心理疏导

自然灾害发生之后，会造成灾后特定的心理后果，医学上统一称之为“灾后综合症”。灾害事件发生后所造成的心理危机，每一个见证灾害的人可能都会受到影响，心理干预必须及时跟上，一些心理承受力差的人就可能会出现急性应激反应，出现一系列心理、生理和行为的改变[17]。灾后心理干预就是帮助当事人从危机状态中走出，尽快恢复正常心理状态的一种治疗方式。在灾区，不仅要对居民进行心理干预，救援人员也应该接受心理疏导。

3.3.3 派遣专业人士，保障医疗卫生

自然灾害发生突然、涉及面广，伤员人数多，卫生环境和医疗条件迅速恶化，医疗应急救援面临严峻的考验。情况紧急，人员伤亡急剧增加，光靠政府是无法及时处置的。因此，由专业医学人员组织的非政府组织在这方面可发挥重大的作用[17]。改善灾区居民的卫生条件和健康状况，一定程度上促进救援工作和灾后恢复工作的顺利进行。

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(责任编辑：张瑞麟)

2017-03-23

国家自然科学基金(41401176)

苏 飞(1982—)，男，安徽颍上人，副教授，博士，从事城市与区域发展研究工作，E-mail：suf910@163.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170553

X43

A

0528-9017(2017)05-0891-06

文献著录格式：苏飞，陆聪颖. 洪灾影响下城市社区居民的生计脆弱性分析[J].浙江农业科学，2017，58(5)：891-896.