警务活动中的警力调动及其规范

摘 要 当前，我国正处在社会经济转型时期，以统筹区域发展为目标的“泛长江三角洲”、“泛珠三角经济区”以及“环渤海经济区”的概念不断落实，人们生存与发展的资料日渐丰富。然而，与之相随的还有日渐一体化的犯罪市场。社会矛盾日益尖锐，违法犯罪的比例愈来愈高，跨区域作案以及逃避侦查给各自为战的公安机关带来了不小的挑战，警力不足已然成为困扰警方办案的大问题。就目前而言，较高的法治水平和充裕的警力配置，都是一时难以达到的。无论是对付“黄牛党”一类的散兵游勇，抑或是黑社会、毒品交易类较为庞大的犯罪活动，如何集约高效地完成警务活动，制度化和法律化这一行政规则，在警力受限的环境下充分运用警力，确实是一个值得探讨的问题。

关键词 行政执法 警力调动 协同作战

作者简介：唐彤，江苏警官学院法律系本科生，研究方向：民商法。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.088

作为公安改革中一个极其重要的基础性领域，强化关于警力调动使用权限和程序的规范需要统一领导、集约高效、依法用警，这是一个在实践和理论上绕不开、足以涉及全局的大课题。

一、行政执法中的警力调动

（一）行政协助的适用范围

“行政职权上的协助，即行政协助，系指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身条件和公务上的需要，其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。” 刘为军在《欧盟警务一体化的现状、制约因素及发展趋势》一文中指出，狭义的警务一体化指在中央警务管理机构的管理下对于各地的公安调度，而警察与国内政府机关、民间组织、公众之间的协调都属于广义警务一体化的内涵。参照其广义警务一体化，警务行政协助分类若是以探究请求机关和被请求机关的关系为原则，可分为不同职能机关之间的协助和不同地域机关之间的协助。

区分不同职能机关之间的协助非但能够理清警察任务的定位、明晰与政府和其他行政机关的关系、划分警察主辅任务结构，更能为平衡保持社会安全秩序以及保障公民人权提供一个理论分析架构和制度保障。公安机关行政执法覆盖范围广泛，异地用警实质上是行使管辖权，执法力度强，需要不同地域机关之间的协助，以便加强治安防控。

（二）行政协助的种类

1.跨区域警务合作

现代的高风险社会，当面临经济损失、环境破坏、人员伤亡，甚至危及国家政治、经济、社会的安全时，当区域内的公安机关自救力量不能力挽狂澜时，跨区域警务合作可作为应急管理体制中的一项复杂的系统工程以预防和减少损失。2008年5月12日汶川发生7.9级地震后，公安部组织了历史上第一次大规模调警。公安部指挥中心、治安管理局、交通管理局、消防局、裝备财务局之间成立的组织机构行动迅速，给抢险救灾赢得了时间与保障。

正因为意识到突发性事件中警力的迅速调度对于事件的后续发展有着极其重要的影响，愈来愈多的地区开始建立起跨区域的警务合作机制。2010年9月26日下午，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东七省区市，在北京签署了《环首都七省区市区域警务合作机制框架协议》，协调配合的方式主要依赖联动、共动机制。苏浙皖沪、西北地区以及泛西南（重庆、四川、云南、青海、西藏和贵州）接连在为维护社会稳定而建立跨区域警务合作，以制度为支撑，加强区域警务交流与合作常态长效。警务实体之间因价值取向趋同而有了共同的发展目标，既体现着公安机关对于自身未来发展趋势的关注与创新，也包含着对于警务一体化转型的期待与实践。

2.司法警察

我国包括公安、检察、安全、监狱和军队保卫部门五个侦查系统，法院、检察院的法警属于广义的警务范畴。司法警察是维护司法场所设施安全与司法活动秩序的执法人员，是武装性质的司法行政执法力量，承担的任务具有协助性，即对于违法犯罪行为的惩治和妨碍审判活动的制止，《人民法院司法警察值庭规则》第五条具体规定了人民法院司法警察值庭的职责。“司法警察是人民法院的重要组成部分，是在上级人民法院司法警察部门和本级人民法院院长领导下履行审判场所安全管理职能、维护审判秩序和司法权威执行司法命令和生效裁判、实施强制措施的司法行政执法力量。” 为审判进行优质而高效的服务乃是司法警察工作的出发点和落脚点，使得司法警察而今的行政工作更具张力和体系。

3.辅助警察参与警察执法

“辅警的概念起源于海洋法系国家。海洋法系认为，社会治安应该由政府和民间共同承担。因此，在海洋法系的国家，民间自组辅警，协助正规警察维持社会治安。” 地方政府适应商品经济的发展以及大都市的城市化发展是现代警察产生的背景，组建辅警队便是各地在警力不足的状况下稳定社会治安的需要，是对警察机关及警察的协助。对于辅警的利用属于职能民营化概念下的从属性行政协助，可在公安民警的直接指挥和监督下，实施如协助控制反抗、逃跑的嫌疑人等辅助性活动。

二、警力调动与兵力调动

兵力调动中的“兵”是一个统称，除了包括人民警察，还有国家武装力量，如武警、军队、预备役部队。当今世界往和平的方向发展渐好，国家依靠经济发展提升综合国力，良好的外交又让我们收获了国际的认可，但不可避免的局部冲突仍然需要依靠武装力量，否则各种非传统安全的威胁亦能使得国际社会处于长久的动荡不安中。

（一）兵力调动的法律依据

2007年我国制定了《突发事件应对法》，第8条第2款规定了发生突发事件以后应当采取统一的和协调的机制来进行执法。“部队的任何一项处置行动都不是孤立进行的，既需要部队内部各部门之间的协调，也需要与地方政府及相关部门之间的配合。为了确保法律战的实施效果，组织协同包括以下几方面的内容：与军事行动的协同、与地方法制部门的协同、与保障部门的协同以及与舆论战、心理战的协同。” 《戒严法》、《监狱法》、《突发事件应对法》、《防洪法》、《防震减灾法》等国家法律中，也有对于武警部队的任务提出的规范。2015年7月1 日，由国务院和中央军委联合通过和发布的《军队参加抢险救灾条例》中规定：“国务院组织的抢险救灾需要军队参加的，由国务院有关主管部门向中国人民解放军参谋部提出，中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理。”

（二）协同作战

陆空协同作战是指陆军和空军航空兵各有一个或一个以上兵种参加的，为达成同一作战目的，按照统一意图和统一计划，在统一指挥下，在任务、地点、时间、方法上协调一致的作战行动。单一兵种因其作战规模与范围的有限性对其有较大束缚，陆、空军诸兵种所实施的陆空协同作战已经成为最基本的表现形态。“在陆军协同作战中，地面军队的各级指挥机关一般不直接与空军军以下指挥机关构成指挥关系，而是通过建立协同指挥体系间接地指挥空军部队行动。” 即谁组织，谁为主。

美军1986年新版的《作战纲要》明确肯定了联合作战的理论，也提高了其理论地位。美军强调军队要有适应反毒、缉私、平暴、救灾等“非军事行动”的多种任务能力。“目前，勾勒出所有机构、部门和组织在跨机构合作行动中的关系和程序很难，也没有一个监督组织来确保其有能力和条件共同合作。跨机构合作的过程通常被描绘为‘相对艺术的，而非科学的，而军事行动则更多地需要依靠结构和条令。”

（三）兵力调动的重要性

以消防部队为例，消防部队装备不足且陈旧，加上公民消防意识不强，火灾呈连年上升趋势。当地消防官兵遇到无力独自解救的特大恶性火灾，跨区域调动部队协同作战则能增加救援成功的可能性。2016年8月7日，西北地区公安消防部队在青海省西海镇举行了为期4天的跨区域地震救援实战演练，超过400名来自青海、甘肃等6省区消防官兵参加演练。在现场的布置救援方案与搜寻生命迹象一丝不苟，反映了消防力量应急联动的实战能力。

自2017年1月1日，属于部队与保障部门之间协同的《国防交通法》开始实施。作为党的十八大以来第一部国防立法，旨在规范国防交通活动、提升战略投送能力，维护国家安全和发展利益。国防交通是跨军地、跨部门、跨行业、跨区域的综合性军民融合领域，它考虑了跨区域调兵后的军民关系，最大限度地激发民营企业以及公民参与国防交通建设的积极性。

三、境外警务行政协助的经验及规范

朱金池在《各国警察临检制度比较》一书中指出，各国的制定法中有关警察任务的规范虽有不同，但“协助其他机关执行职务”这一相同之处很是明显。吉尔兹说过：“任何一种理论都是‘情景语言，法律作为人们生活中的一种知识都是地方性的。”

（一）德国行政法的规定

“德国行政法上的行政协助理论，是指私人作为所谓广义上的一种编外从属性行政工作人员或行政辅助机关进行活动，以执行公共任务。” 德国较早在立法中明文规定行政协助制度，对于请求、拒绝与无须协助的情形、适用范围、地域管辖以及职务协助等方面规定得具体而详细，行政协助的地位在此可见一斑。早在1973年的《德意志联邦共和国刑事警察局组织法》第一条便提出：“为了联邦和各州的刑警进行合作，联邦成立联邦刑事警察局。联邦警察局的任务是同在国际范围内和国内范围作案或预谋作案的犯罪分子进行斗争。”其警察机关的一项宪法性义务就包括机关间的协助义务。《德国联邦警察法》第十七条规定了联邦刑事警察局可以委派专门侦查力量对各联邦州的刑事犯罪偵查工作措施进行支援的事项。

（二）英国警察改革法

《英国警察改革法》在《合作、协助与信息》一章中详细得规定了职责的主体和事项，对于协助调查的付费规定为“一个警察局需要向另一个警察局提供协助时，管理被协助方的警务当局应向管理协助方的警务当局交付协助费用。”早在1964年颁布的《英国警察法》中就已经提及了警察机关之间的合作协定，第十三条合作协定的第三款规定：“根据此条达成的协议而引起的支出将由这些警察机关协议决定各自承担的一定数额。如协议不能达成时，则由内政大臣决定。”关于经费的该条款的变化更能体现警察机关之间协商处理自由程度的提高。

（三）日本警察法的规定

日本警察权在分权方面表现为三点，刑事警察与行政警察分权，国家警察与地方警察分权，公共警察与社会警察分权。其中，国家警察有跨区域警务协作的责任，地方警察则按照上级的指示在紧急情况下进行跨区域警务合作和支援。“在拥有重合任务的各机关之间，要求彼此相互联系、相互配合，分别完成各自的任务。” 1954年颁布的《日本警察法》便规定了都、道、府、县警察相互间负有合作的义务。说明了管辖区域毗邻的地方警察处理毗邻境界附近区域（限于从境界到以政令规定距离的区域）的案件，根据相互协议的规定，可在该有关地区警察管辖区域内行使权限。

四、警力调动的制度设计

“统分结合”理论是公安部副部长黄明关于公安机关处置突发事件中的跨区域警力调动中提出的，现行法律法规和规范虽然对于各项警力调用提供了原则性的指导和规定，但其宽泛的外延及尚未完善具体的操作使得警力使用实践中指挥员具有较大的自由裁量权，指令具有随意性。因此，要充分发挥我国的政治优势，将社会管理工作社会化，将各部门、区域和警种联合起来，加强交流与合作，逐步形成区域警务合作机制，以区域稳定保全国稳定。

（一）明确警力调动基本原则

“政府协调、公安调派、慎用警力”的原则能确保公安机关履行合法职责，在主业集中警力，把握好调动警力方面的职责与权限。

1.落实谁主办、谁负责的原则

行政机关执行职务时请求公安机关给予协助，此类非警务活动若是来者不拒，很容易侵害群众利益，激化警民矛盾。有学者将该情形的非警务活动概括为警察行政协助，使得警察学的理论与行政法理论融会贯通，此举促进其他行政机关完成本身行政职责，不至于主导与协助角色混乱。正确的“分权”以及给予各部门“独立人格”，将各部门与公安机关进行专业化划分，避免一方滥用而一方又过于软弱，以达到行政一体性目的。请求机关的角色是积极的，须对整个事项负责。

2.坚持政府协调、公安派警的原则

区相关部门及各镇调动警力协助，均应首先报请区政府，由区政府办公室协调公安分局视情调派公安机关出动，不得直接指派。“各省际、地区、部门、警种之间应根据实际需要建立协作关系，签订全方位的合作协议与合作章程，制定具体的实施标准与细则，形成全警“大合作”格局，以协议的形式明确警务合作的内容与形式。” 在未给公安机关与请求部门规定法定义务的情况下，只协商确定责任并制定合作文本，无从绝对规范约束，使机制得到保障，因此由上级部门协调从而正式而规范地调派警力是非常必要的。

3.坚持慎用警力的原则

《警察法》第六条规定了公安机关的职责，非警务活动原则上不出动警力，除非遇到不可排除的障碍，非警力不能排除，方能提请公安机关协助。联合执法时不具备特定执法资格和执法权力的人员不能成为执法主体，以防执法权力被借用、挪用、滥用，出现执法违法的情况。即便很多的行政执法机构需要公安机关协助是因其强制性执法权力，但在实践中，慎用武器和警械以及慎用强制措施仍是公安机关提供协助时须注意的事项。

（二）明确警力调动的权限及程序

1.警力调动的申报

《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百三十五条规定：“对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，只要法律手续完备，协作地公安机关就应当及时无条件予以配合，不得收取任何形式的费用。”虽如此规定，仍需对主体以及申报条件加以明晰。警察行政协助的主体应限定为国家行政机关，切不可失之于宽。提出协助请求是启动警察行政协助的前提，公安机关不能主动介入其他行政机关的管辖，在警察行政协助中应处于消极被动的地位，使得公安机关最小可能地利用行政协助来扩张权力，不至于喧宾夺主。关于警力调动的条件也应作出详细的规定。

2.拒绝情形

《关于规范公安机关警力调动使用权限和程序的规定》第三条具体规定了不得调动使用公安机关警力的情形。警务行政协助缺乏统一的立法，现行法律修改滞后，已出台的法律相关条文呈高度概括式，笼统而零散，不明确的划分使得警力调动使用权限和程序在法律制度保障上失坠。

《人民警察法》第32、33条关于执行或拒绝上级的决定和命令意涵表达过于模糊，虽是目前调动警力方面做出的最高法律效力的规定，但其操作性不强。而《人民武装警察法》的规定较为严密清晰，对调动人数、任务分类、批准权限、审批程序、过错追究等进行详细规定，具有极强的操作性。随着法治进程的深入，“把政府关进笼子”的思想规范了政府调动警力方面的权限，仍需要制度严格审批警务行政协助程序的适宜，审慎用警。

3.请求形式

警察行政协助制度的主轴是请求协助的具体程序，包括合理期限内的书面提出以及书面答复。书面请求能够确定的记载事实与具体的内容，以防出现法律实践中相互扯皮责任难以认定、协助权限以及事项模糊不清等现象。《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百三十六条规定：“县级以上公安机关办理刑事案件需要异地公安机关协作的，应当制作办案协作函件。”《毒品犯罪偵查协作规定》第七条规定通报案情时应发出请求协作函。由于职能衔接、执法技术以及地域管辖等因素，作为书面方式进行要约更加适合。情况紧急可事后补足书面材料。

4.经费保障

在行政协助费用的分担问题上，即行政机关请求行政协助时，是否应向被请求机关支付费用，国际上分两种观点。一种是德国的无须支付费用，另一种是韩国与我国台湾地区的应当支付协助费用。双方的共同上级在请求机关与被请求机关无法达成一致时，可以作出决定。在执法办案中，任何部门都应严格执行财政预算，禁止非法挪动。费用问题能影响两机关协助的成绩与效率，影响被请求机关提供协助的积极性，如何处理是值得深思的问题，我国也应根据国情就此决定。

注释：

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