国有企业改制的政策性与法律性思考

摘 要 国有企业改制目前经历了几个发展阶段，逐渐形成了自己的模式，也具备了相对成熟的政策和法律体系。但同时也存在行政审批与企业行为的关系、减轻负债与保护债权的关系、行使国家所有权与保护企业法人财产权的关系等这些矛盾，本文选取这三点进行具体分析和反思，并根据国有企业改制的发展形势提出解决现有矛盾的策略，希望为国企改制提供一些参考意见。

关键词 国有企业 改制 政策 法律 矛盾

作者简介：宁瑞玲，中央储备粮连云港直属库。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.063

一、 引言

国有企业改制是为了满足社会主义市场经济发展的需要，而对原有的国有企业的体制和经营方式做出改變，从原有的国有独资企业、国有独资公司及国有控股企业向国有资本控股、相对控股、参股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或中外合资企业进行转变。这一创举开始于二十世纪八十年代初期，经历了一系列的摸索与反思，目前而言，我国的国有企业在数量上虽然有所下降，但是创造的经济效益相比之前却得到了明显提升，这说明国有企业改制这一举动是正确的。当然，由于只有短短的三十几年的时间，我国的国有企业改制的政策文件与法律还存在一些矛盾，比如行政审批与企业行为的关系、减轻负债与保护债券的关系、行使国家所有权与保护企业法人财产权等等，本文对这些问题进行思考，并浅谈如何解决这些问题。

二、 国有企业改制发展过程中政策与法律相矛盾的三个问题

因为国有企业改革产生的纠纷是近年来人民法院裁决的疑难领域，因为国有企业改制在政策文件上和法律是有冲突点的，如何能够找出两者的相通之处或者是找到它们的共同基础进而寻求进行合法判决是从事法学理论研究与司法工作人员的研究目标。尽管早在2003年最高法院就颁布了《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，它的出现为国有企业改制的问题进行了讨论，为司法工作者合法裁决提供了依据，但是依然存在一些难以解决的问题，在实践过程中矛盾依旧严峻，规定的制定并非适用于每一个案例，因此问题依旧在困扰着司法工作人员。首先，行政审批与决定是国有企业改制最基本的原则，但这样一来企业行为的自主权就收到了限制；其次，国有企业改制的价值取向是为了减轻改制后的企业的债务负担，但是债权人的债务由谁承担并未有明确说明；然后，国有企业改制的法律依据是国家对于财产的所有权，但这与股东的财产所有权相矛盾，以下将从这三个方面进行具体分析。

（一）行政审批与企业行为的关系

行政审批及决定可以说是国有企业改制最基本的规则。国有企业改制经历了四个阶段，其第一阶段始于1979年，总的来说概括为“放权让利”，也就是说要求国有企业管理中要减轻国家的掌控力度，留出空间供企业的自主决策。其第二阶段是在1984年，这年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》对国有企业领导的产生从原本的国家任命向承包经营合同方式转变。1986年-1992年相继颁布的一些列法令条例，规定了国有企业经营权的内容，并对其进行了详细划分，为经营权的落实以及经营机制的产生提供了政策和法律原则。这三个阶段都是在国有企业的内部进行的调整，只涉及经营权的改变，而无关资本调整。更不触及国有资本机制。从1993年开始的第四阶段，始于《中华人民共和国公司法》，它是借鉴公司制模式对国企进行改制，希望借此方式完成从国有企业的经营权到具有公司法意义上的法人财产权的转变，进而建立现代公司企业制度。

也因此，有人认为公司法颁布之后的国有企业改制才是真正意义上的开始。在国有企业改制中，使得其资本结构发生变化的方法很多，只单提政府审批程序来说就有两种情形，一是政府根据国有企业经营情况直接决定，另一个是国有企业进行主动申报，接着政府进行审批，但归根结底，这两种方式原则相同，都体现了国家以行政管理权审批决定国有企业的资本处置，而企业一般是听从者，极少具有自主权，这就与上述的公司法相矛盾，关于资本的处置权利方面，现代公司制度下的国有企业按照公司法规定是具有行为自主权的，而政策上显示，国有企业的资本处置权利属于国家。

（二）减轻负债与保护债券的关系

减轻国有企业改制后运行中的债务负担是国有企业改制的最为直接的价值取向，也是提出国有企业改制的背景之一。在上个世纪末提出的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，针对当时国有企业改制过程中存在的债务负担重，企业经营困难，经济效益大幅度下滑的现状，决定以多种方式对债务负担重、经济效益差的国有企业进行结构的调整，减少债务负担。这是对国有企业改制现状的思考，也是国有企业想要进一步发展必须具备的条件，试想一个具有沉重的债务负担的企业如何引进高新技术，实现创新性发展。这一决定提出减轻债务负担主要可以分为以下几种方式：增加银行核销呆坏账准备金，资金向重点行业进行倾斜；允许债务转为股份；增加直接融资时的比重；将企业的现有资产有选择地变现并将国家的土地有偿转让与国有企业；根据国家利率政策，适当向国有企业放宽，减少利息；企业可以通过债券的方式进行资金汇总；对企业的社会职能进行分离。减轻债务负担有利于国有企业经济发展，这一点无可置疑，但是相应地债权人的财产问题随之而来，时间过程中由于政策的不完善，一些国有企业甚至为了躲避债券而进行企业改制，产生了一系列偷、漏、躲债的问题出现，而法律制度的不完善致使债务的归属判决产生了很多实际问题。

（三）国家所有权与企业法人财产权的使用与保护

国家对于国有资产具有终极所有权，这一点是国企改制的法律依据。我国国有企业改制的特色就是国有资产的单一归属，它是十分特殊的法律规定。国家具有所有权，它能授权国有企业进行资本的转移和游离。相较于股东权，国家在行使国有企业财产所有权时，是一种公法权力，而不同于股东权的私法权利。国有企业资产所有者可以依据所有权职能，无偿从国企划转企业资产以满足资本重组的需要。这一点在《全民所有制工业企业法》中是没有任何立法限制的。

另外，为保证企业的资本稳定，公司股东的资产是受到严格限制的，在缴纳股款或交付抵押股款的出资后不能随意抽回，而国有资产是可以由其经营者进行调配的，如果将这种行为看成企业或者普通法人进行的资本运营的举措，是不符合公有制的立法依据的，有悖于国有资产所有权的绝对权力，因此，这一问题始终困扰着法学理论者。

三、 解决问题的方法浅谈

（一）规范改制行为，严防国有资产流失情况

对于国有企业改制合同的效力进行认定，按照《民法通则》中规定的关于民事活动应当遵循“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的总原则对合同的内容进行审查：

首先，合同中改制市企业转让人和受让人的资格是否真实，涉及到商标专用权转让的需要双方进行约定办理。

其次，关于国有企业债券、债务以及资产的审计和评估。这一点要尤其慎重，转让前的债权问题需要查明，由谁来承担债务往往是司法纠纷的重灾区。有的是聘请的资产评估机构的资质不足，或者有些够资格的评估机构因为某些原因而偏袒某一方，也有的是重此失彼，只重视有形资产，而忽视了商标、专利等资产的评估，这些问题都会导致企业资产、债权等问题的评估失真，而导致司法纠纷不断。

然后，是企业的转让形式是否合法，是否是按照国家法律规定进行拍卖、招标、协议等等。只有将转让过程的每一步都进行严格的审查，才能保证转让合同的法律效力，减少司法纠纷的产生，严防国有资产的流失。

（二）完善企业结构，健全监督制度

完善企业的结构，建立一套完整的股东行使权力的制度，并且对于董事会以及监事会的组成、监督机制进行改进。只有完善了公司的组织结构，并辅以相应的监督机构，公司才能顺利运转。首先，建立股东行使自己权力的制度，以便他们阐明自我观点，同时表达监督意见。其次，董事会的完善，在选举上使用累计投票制度，确认董事会成员能反应所有层次股东的权利。并且采用第三责任人的监督制度，避免董事会成员滥用职权。然后，建立监事会，通过适时采用财务审计、调查等方法进行监督公司的重大决策以及资产运营情况。

（三）完善法律法规，减少法律漏洞

由于我国的国有企业改制发展时间短，且没有先例可循，是在摸索中前行，相应的法律法规不够完善，这就为司法纠纷的产生制造了隐患。因此，需要我国的法律部门完善法律法规，减少国有企业改制过程中的法律漏洞，保证改制的顺利进行。尤其是国有企业的持股问题，在股权的设置、结构的设计以及税后的利润分配等方面都需要统一规范，以及相应衍生而来的证券制度，完善《证券法》实现国有股份的市场流通，这些都是需要进一步解决的问题。

四、结论

国有企业改制在我国有着三十余年的时间，我国的国企改制也在摸索中前进，针对现有存在的一些问题，国有企业改制政策与法律的矛盾，需要进行深一步的原因分析，并寻找合适的解决办法，解决相关法令缺位的现象，采取包括完善法律法规，减少漏洞；完善企业结构，健全监督制度；规范改制行为，严防国有资产流失情况等等在内的一系列措施，促进我国的国有企业改制更好地发展。同时也需要法务人员与时俱进，探究国有企业改制的成功模式。

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