2G清频退市问题研究

杜振华

【摘 要】我国移动通信目前处于2G/3G/4G三网共存的状态，这不仅带来了高额的网络建设和维护成本，而且还制约了我国信息化发展的深度和广度。因此，要加快用户将网络升级到移动宽带的步伐，尽快规划2G退市。对2G清频退网的必要性和可行性进行了论证，剖析了2G退市的难点，提出了相关对策及建议。

2G清频退市 频谱重耕 “宽带中国”战略

1 引言

宽带网络是当今我国经济社会发展的战略性公共基础设施，是推动我国经济可持续发展的重要网络支撑。加快构建宽带、融合、安全、泛在的国家信息基础设施，全面支撑经济发展和服务社会民生是“宽带中国”战略提出的一项基本任务。我国移动宽带经过了全面提速阶段（2009年—2013年底）与推广普及阶段（2014年—2015年），目前已进入优化升级阶段（2016年—2020年）。移动宽带是网民接入互联网的重要途径。2016年，我国手机接入互联网的比例占所有接入设备的80.7%[1]。同时，我国4G用户数量达到7.7亿，在移动电话用户中占比达58.2%。2G用户虽比过去减少了1.84亿，但仍有3.8亿，占移动电话用户的28.8%，3G用户有1.7亿户，占比13.0%[2]（如图1所示）。我国目前处于2G、3G、4G三代移动通信网叠代运营的局面，同时，5G也已进入外场实验阶段，预计最迟将于2020年启动商用。三网共存不仅带来了运营成本的增加，频谱资源也会愈加紧张，因此，2G清退，释放优势频谱已迫在眉睫。

2 2G清频退市的必要性

（1）移动宽带发展推动经济增长

移动互联网和智能手机的应用已渗透到社会生产和人们生活的方方面面，对促进我国的经济增长，拉动投资、消费和就业都发挥了重要的作用，成为国民经济的重要引擎。中国电信研究院经过测算发现，我国移动宽带普及率每提升10%，可以拉动2.3%的经济增长，同时提升4%的劳动生产率，增加就业450万[3]。2016年我国移动宽带用户普及率从2015年底的50.4%提升到了71.2%[4]，由此推算，2016年移动宽带普及率的提高可拉动我国4.8%的经济增长，提升8.3%的劳动生产率，增加936万劳动就业。因此可以预见，2G的清频退市不仅能给电信行业带来直接的经济效益，还能对国民经济的可持续发展提供动力支持。

（2）频谱资源的高效利用是信息社会的发展方向

频谱资源是具有战略意义的稀缺公共资源，是构建全球信息技术、科技创新和经济发展竞争新优势的关键战略资源，其以自身稀缺性逐渐成为新形势下国际博弈和竞争的战略热点[5]。2G、3G、4G，甚至未来的5G网络都需要占用相当一部分频谱资源才能提供相应的服务，所以，频谱资源短缺成为全世界通信产业各方亟待共同解决的难题。

加速2G清退以促进频谱资源的高效利用逐渐成为趋势。目前，日本、韩国、美国、加拿大、澳大利亚、泰国、新西兰、厄瓜多尔和我国澳门等多个国家和地区的20多家运营商已逐步关闭了2G网络服务，并将2G的频谱资源用于4G网络建设。例如，美国AT&T于2017年1月1日停止了2G网络服务，为移动宽带释放了更多的频谱。移动宽带的发展使越来越多的人可以接入互联网，2016年，移动宽带网络覆盖了全世界84%的人口[6]（如图2所示），移动宽带已成为世界移动通信发展的方向，2G越快退出，其机会成本也就越小。

我国三大电信运营商虽并未提出2G退市的时间表，但已在部分省市实施对低频段频谱资源进行重耕的规划，将原来用于2G、3G网络的资源转用于4G网络建设。这为加快构建泛在高效的信息网络，形成万物互联、人机交互、天地一体的网络空间奠定了基础。

3 2G清频退市的可行性

（1）2G和3G用户升级网络的内在动力

从消费者角度看，在收入允许的情况下，用户升级网络的动力主要由手机应用带来的巨大的消费者剩余（按：消费者剩余指消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高价格与这些商品的实际市场价格之间的差额）决定，而这种消费者剩余是由手机APP（应用软件）的不断扩展、消费的便捷性、安全性以及消费的示范作用决定的。从图3中可以看到用户升级2G和3G网络的两个转折点。第一个转折点在2013年，用户用3G网络代替了2G网络。2G用户数从2012年的净增2 152.2万变为2013年的净减5 185万，3G用户新增1.7亿。2G手机占移动电话总数的比例从2010年的94.5%下降到2016年的28.8%。第二个转折点在2015年，用户用4G网络替代了3G网络，3G用户数由2014年的净增8 364.4万变为2015年的凈减8 615.4万，4G新增用户2.9亿，2G、3G用户规模大幅度萎缩。到2016年，4G用户新增3.4亿，总数达到7.7亿。升级后的移动网络能给网民带来更多更好的信息服务，用户体验得到提升，由此，2G/3G用户产生了强大的升级网络的动力。

（2）电信运营商规划2G退市的外部推力

纵观全世界电信运营商，2G的退市可为运营商带来双重利益。一是得到2G珍贵的频谱资源重耕于4G；二是降低运营成本，获得更多的收入。从2013年开始，非话音业务成为我国电信运营商收入的主要来源（占比达53.2%），到2016年，非话音业务收入已占到总收入的75.0%。移动数据及互联网业务收入占电信业务收入的比重从2010年的6.1%提高至2016年的36.4%（如图4所示），移动数据及互联网业务收入达到4 333亿元，同比增长37.9%，拉动电信业务收入增长10.6个百分点[2]。在此情况下，电信运营商从增大自身利益的角度出发，也希望能尽快让以话音业务为主的2G退出市场，为4G乃至5G网络腾出更多的频谱空间以促进网络发展。

4 2G清频退市的主要困难

（1）信息技术发展与普遍服务的矛盾

政府一般从谋求社会福利最大化的角度来考虑战略稀缺资源的利用问题。从政府的角度看：一方面从战略角度提出“宽带中国”的概念，并从顶层规划国家稀缺频谱资源的有效利用问题，希望宽带尽快普及，从而构建我国经济社会发展的信息“大动脉”，推进发展方式转变；另一方面，为实现2020年全面小康的目标，在信息建设方面，需要通过电信普遍服务消除我国与发达国家之间、国内城市与农村之间、区域之间、年龄之间的数字鸿沟。2015年我国移动宽带普及率为55.5%，虽高于世界平均水平（49.4%）和发展中国家水平（40.9%），但却比发达国家（90.3%）低了34.8个百分点。2016年我国移动宽带普及率提高到71.2%，但仍低于美洲国家和欧洲国家2015年的平均水平78.2%和76.6%（如图5、图6所示）。在此环境下，电信企业为执行普遍服务的职能，则仍保持继续为低端用户提供2G服务。由此出现了移动宽带发展与普遍服务的矛盾，要从根本上解决这一矛盾，需要在新形势下重新审视普遍服务问题。

（2）用户收入和知识的约束

目前仍滞留于2G的用户群体主要集中于中老年用户以及偏远乡镇和山区的用户，他们主要受两个因素影响使其仍未升级网络。

第一，价格可承受性阻碍了2G用户退网的步伐。用户升级2G到4G，其转移成本相对较高。一方面是用户购买新终端设备的成本，虽然目前智能手机价格不断下降，几百元的手机已经面世，但对于低收入家庭来说这仍是一笔不小的费用支出；另一方面是4G使用成本较高，4G网络的用户体验与其资费水平能否达到一个最佳点而令用户满意，也是阻碍用户进行2G退网的不小障碍。

第二，中老年人知识水平较低，对新鲜事物的接受速度较慢。智能手机的物理操作以及网络的使用对于部分中老年终端用户来说比较复杂，这使得他们更愿意只使用2G语音通话服务。从图7可以看到，2016年，我国智能移动终端用户的年龄构成中，35岁及以下用户比例最高，达71.5%，36岁以上的中老年用户占28.5%，其中55岁以上用户只有4%[7]。由此可见，部分中老年用户是2G退市遇到的主要阻碍之一。目前电信运营商尝试通过补贴激励2G用户换机转网，但几乎难以承受3.8亿用户所带来的经济负担。

5 2G清频退市的对策建议

（1）深化应用创新，推进2G加快退市

从政府层面看，为加快实现“宽带中国”战略目标，国务院已提出“将宽带纳入电信普遍服务范围”，“在人口较为稀少、分散的农村地区，灵活采用各类无线技术实现宽带网络覆盖。加快研发和推广适合农民需求的低成本智能终端”[8]。提出无线频谱综合利用的时间表和路线图，加大了财政资金支持。从企业层面看，企业应“坚持网络升级与产业创新相结合”，加速研究频谱的共用共享技术，提高频谱资源整体利用率。无线局域网以WAPI技术代替Wi-Fi，加强网络基础设施的安全防护；以4G网络高速率、低资费的优势增加升级网络的吸引力。从个人层面看，宽带应用的广泛性和安全保障能力的增强不断为消费者带来实实在在的福利，是吸引2G用户换机转网的内在动力。

（2）吸引私人资金参与宽带建设

价格可承受性是移动宽带普及的主要障碍。要加快2G退市的步伐，可考虑吸引私人资金参与宽带建设。图8为2015年国际电联42个成员国为实现农村和偏远地区宽带普及所采取的战略举措。其中，普遍服务基金占比最高，达33%，农村和偏远地区通过推出许可证制度允许私人经营情况占比达18%，补贴占比16%，公私合作伙伴关系（PPP，Public-Private Partnership）达12%，此外还有退税、国际援助等。国际经验值得我国借鉴，多管齐下有助于我国加快宽带战略的实现。

（3）向民众普及智能手机的使用技能

智能手机的操作是许多老年人或妇女换机转网的一道障碍。通过在街道和乡村普及智能手机的使用方法及上网知识，不仅有利于2G网络的退市，还有利于我国整体信息化水平的提升。IDI（ICT Development Index，信息与通信技术发展指数）是国际电联（ITU）发布的，用于衡量各个国家和地区信息通信技术（ICT，Information and Communication Technology）发展水平的综合评价指标。它从ICT接入、ICT使用以及ICT技能三个维度，选取11项指标加权计算得来，其中包含移动宽带人口普及率、固定宽带人口普及率和网民普及率等指标。2016年11月国际电联发布的《衡量信息社会报告（2016）》[6]显示，我国IDI在175个国家和地区中排名第81位，IDI数值为5.19，与第一名韩国相差3.65。韩国连续两年IDI指数蝉联世界第一，他们在多年前就开展了对家庭婦女和老人的上网知识普及，推出专门针对老年人群体的购物网站等，在这方面我国可以借鉴韩国的做法，通过对农村、边远山区用户以及老年人用户等普及智能手机应用和上网知识，改变他们被信息社会边缘化的现状，同时通过信息扶贫、网络扶贫，弥合我国与发达国家之间、国内城乡之间、区域之间、不同年龄用户之间的数字鸿沟，从根本上消除产生贫困的土壤，加快实现全面信息小康。

6 结束语

通过上文的分析可以看到，2G清频退市不仅可以使频谱资源得到高效利用，而且能降低网络建设和维护成本，为国民经济可持续发展提供动力。不过目前来看，2G退网仍受到信息技术发展与普遍服务的矛盾、用户收入差距和网络知识约束等因素阻碍，对此，应深化应用创新，将移动宽带纳入普遍服务范围，以PPP等多种形式加快宽带建设，并普及民众智能手机使用技能等。

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