地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制创新研究

刘正妙　彭昕

摘要：地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制，是指国家、政府和社会团体对公民参与地方政府领导干部政绩考评取向盲目性和不规范性进行调控的机制。它由协调目标、协调主体、协调客体和协调手段四部分组成。我国公民参与协调机制建设已取得一定成绩，但也存在协调主体的协调能力不足、协调客体素质有待提高、协调目标模糊和协调方式不当等问题。创新地方政府领导干部政绩考评公民参与机制应从以下几方面着手：构建多方共同参与协调的多元主体结构，不断地提高协调客体的政治素质，建立健全协调制度和创新协调方式方法。

关键词：地方政府领导干部；政绩考评；公民参与；协调机制

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）02-0097-05

党的十八届五中全会强调，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，牢固树立并贯彻执行协调发展理念，创新协调机制，正确处理发展中的各种关系，在协调推进“四个全面”战略布局中奋力实现中华民族伟大复兴中国梦。因此，创新地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制，不仅是贯彻执行协调发展理念的需要，也是推进实现中国梦的需要，具有重要的理论与现实意义。

一、地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制内涵分析

公民参与地方政府领导干部政绩考评，是指在地方政府领导干部政绩考评中，充分发扬民主，保持与广大民众紧密联系，最大限度地调动公民积极性，让他们通过各种有效手段和途径广泛而充分地参与其中并产生积极影响的过程。它是一个动态、持续并且不断变化的过程，由参与动力机制、培训机制、协调机制、约束机制和评价机制构成。它们之间相互制约，相互影响，相互促进。所谓地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制，是指国家、政府和社会团体对公民参与地方政府领导干部政绩考评取向盲目性和不规范性进行调控的机制。它由协调目标、协调主体、协调客体和协调手段四部分组成。

地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制构建的主要目的，是通过调和参与考评的公民之间的利益差异，减少和消除参与地方政府领导干部政绩考评过程各主体的矛盾或者说尽量减少矛盾冲突，减少损耗，促成共识形成，达到公民与公民之间、公民与政府领导之间、公民与政府之间利益最大化，引导公民有序参与地方政府领导干部政绩考评。

公民参与机制的协调主体主要是党、国家、政府和社会团体。它们之所以是协调的应然主体，一是因为在中国特色社会主义经济建设过程中，市场经济规章制度还不完善，仅仅依靠市场或者经济刺激来引导公民参与地方政府领导干部政绩考评会产生许多问题，诸如公民过多关注个体利益而忽视集体利益、注重短期利益而忽视长远利益等，这些必须有权威主导加以干预。二是领导干部作为特殊的人力资源，不仅具有个体性，更具有公共性，公民对其进行考评直接影响政府的形象与威信。因此，只有党、政府和社会团体引导公民有序参与才能有效克服公民参与的负向功能，使公民科学评价政绩，才能增进政府与民众之间的信任，进而为党执政开发和生成雄厚的社会基础。三是国家、政府和社会团体，特别是前两者可以凭借合法权利，制定带普遍性和宏观性的公民参与政策和制度，使其在公民参与地方政府领导干部政绩考评制度供给方面具有市场不可取代的优势与权威。值得一提的是，我们还不应忽视宗教组织作为公民参与机制的协调主体的独特作用。有研究者调查发现，在我国藏区和穆斯林聚居社区，以寺院为核心的宗教社团在政治参与、扶贫济困、矛盾纠纷的处理方面起到了非常重要的作用，在一定意义上，它们所发挥的利益协调作用，有时比政府和其他社会组织还重要。

地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制的客体相对于主体较为单一，主要是参与政绩考评的公民。改革开放以来，中国特色社会主义建设取得了巨大成就，公民主体意识、平等意识、权利意识和参与意识不断增强，为地方政府领导干部政绩考评公民参与提供了有利条件。但是，随着经济社会的发展，公民参与地方政绩考评的价值取向日趋多元化。我国公民参与地方政府领导干部政绩考评与以公共话语权为导向的参与不同，总体上仍然是“个人中心主义”的参与观念居于主导地位，人们更多地从自身角度考虑如何参与和影响地方政府绩效考评。这样，不同主体之间因为有着不同诉求，加之他们之间的目的不同且存在一定的盲目性和不规范性，难免会产生利益矛盾和冲突。这就有可能导致多元化的利益主体和复杂的利益诉求方式出现失衡，进而危及地方政府领导干部政绩考评机制正常运行。因此，必须由党、政府和社会团体等采用不同的方式对其进行协调。

协调参与公民利益的方式主要是刚柔相济的引导、调节与控制。这种方式总体说来应该既注重合理的制度规范约束和控制，又不乏文化、道德的引导和调节。具体表现为：从地方政府引导公民参与领导干部政绩考评方式来看，有劝导说服和强制命令方式；从协调手段来看，有奖励和惩罚方式；从协调过程来看，有参与前、参与中、参与后协调。

创新地方政府领导干部政绩考评协调机制，一是可以减少领导干部政绩考评过程中的盲目参与和无序参与。公民盲目参与和无序参与要么是其对绩效考评程序和规章制度了解甚少，参与领导干部政绩考评只是从众或者围观；要么是基于自己迫切的现实需要，是一种“为了保护自己的利益而进行的问题性参与……没能把参与作为一种目标来追求”。不管是哪种情形，急功近利式的参与都不可避免地带有很大的不规范性。而创新协调机制，既能充分尊重公民价值追求，又能克服普通公民仅追求个人利益而产生的不良影响，有利于规避盲目参与和无序参与。二是可以整合领导干部、公民和地方政府之间的利益。在一定的条件下，无论是公务员还是公民，抑或地方政府，都有追求自身利益最大化的趋势，而创新协调机制，从人民群众切身利益出发，兼顾国家和政府利益，通过合理的协调手段，能有效地实现多元主体之间的利益正向博弈，促进公民参与机制健康成长。三是可以尽量减少公民不合理参与行为产生的负面效应。普通群众为了实现自己的利益参与到考评中来，但他们的愿望并不一定都能通过参加考评得以实现，在此情况下，他们就可能采取过激行为或者不合理不合法的行为，这就需要有健全的公民参与机制加以协调，引导公民负面情绪得到合理释放，尽量使其朝着有利于政绩考评顺利进行方向發展。四是可以化解地方政府领导干部政绩考评过程中的各种冲突和矛盾。由于考评主客体之间存在利益的差别，因此矛盾也就不可避免地存在。而健全的公民参与协调机制，既有利于公民之间、公民与政府之间、公民与领导干部之间增进理解和信任，又会增加公民的自我实现感，使其主人翁意识得到增强，从而在考评中能自觉地从考评各方利益出发，与国家和政府倡导的公民参与取向保持一致。

二、地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制存在的问题分析

随着网络信息技术的广泛应用，公民参与在我国各个领域逐渐兴起并呈现出蓬勃发展的态势。在地方政府领导干部政绩考评中也随处可见群众的身影，这有力地推动了群众参与机制的健康发展，如参与主体理性化程度越来越高，参与考评的环节越来越深入，参与考评的方式越来越多样等。这无疑有利于地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制的构建和完善。但是，也还有不少公民选择游离于制度之外的参与方式参与考评，无序参与地方政府领导干部政绩考评带来了大量问题，加之政府在某些方面还没扮演好自己的角色，给地方政府领导干部政绩考评协调机制建设带来严峻的挑战。目前，我国公民参与地方政府领导干部政绩考评协调机制还存在一些比较突出的问题。

1.协调主体的协调能力不足

从宏观方面来讲，由于地方政府领导干部政绩考评公民参与协调多元主体机制还不健全，各主体共同合作协调的局面尚未形成，主体之间为了实现各自利益，相互摩擦和牵制的现象还一定程度存在，大大削弱了协调主体的协调能力。另一方面，政府作为主要协调主体，由于政府除了追求公众利益外，也有自身的利益需求，因此在领导干部政绩考评公民参与过程中也经常自觉或不自觉地谋求自身利益，有时甚至还有侵犯参与公民权利或有损政府诚信公正的行为出现。加之我国长期存在“官本位”理念，在长期“大政府、小社会”的背景下，其他协调主体的协调能力发展极不平衡，其他协调主体经常缺位，造成政府协调行为无法得到有效监督。例如，由于社会组织发育不完善，组织体系有待健全，各项政策、法规、制度不配套，它们与政府协调功能交叉，协调利益能力比较差。从微观方面来讲，政府领导干部的协调能力也存在不足。部分干部不能在政績考评协调工作中维护参与民众的根本利益，甚至为了照顾考评对象或小圈子的利益而损害社会大众的根本利益；经常只关注物质利益的协调而忽视精神利益的协调；不善于精准找到冲突主体之间利益的均衡点；缺乏事前的利益冲突预警研判，多是事后的被动应对，利益协调方案制定滞后，执行乏力，不能及时有效地对受损参与主体进行利益补偿，无法全面知晓利益协调行为的实际绩效，等等。

2.协调客体素质有待提高

如果参与公民素质普遍较高，协调配合意识强，就可以大大减少协调阻力；如果参与公民素质低，置国家和他人利益于不顾，一味地追求自身利益、眼前利益，就会导致协调陷入僵局。大多数公民在参与地方政府领导干部政绩考评时的要求是基本合理的，或者至少是事出有因的。但也有不少人在“有话无处说、有苦无处诉、有理无处讲”的状态下参与地方政府领导干部政绩考评，因而容易滑入非理性状态。因此，需要协调主体强力引导和疏通这部分人给协调带来的挑战。地方政府领导干部政绩考评协调客体素质较低具体表现在：参与公民对参与认识水平和能力有限，对自己的盲目、不合理行为认识不清，进而思想僵化，自以为是，难以接受协调主体的说服和规劝；公民参与思想觉悟和思想品质不高，仅将参与领导干部政绩考评作为获得利益的手段，而不是看作公民的权利和责任，主人翁意识不够强，甚至唯利是图、不顾大局；在协调主体进行协调时，参与公民为了个人利益不做半点让步，消极应付、阳奉阴违甚至公开反对。

3.协调目标模糊

由于各协调主体之间缺乏明确的职责权限分配，不能正确地在公民参与利益协调中摆正自己的位置，明确自己的协调任务，因此，他们对自己参与协调的取向比较模糊，只有一个大概的方向而没有具体的线路图，这是其一。其二，各主体基于自己的利益参与协调，往往容易忽视协调对象的利益，导致协调的功能错位，无法作出让参与公民信服的协调，影响协调效果。换言之，如果协调的主要目标不是维护群众的利益诉求，而是过度强调地方政府领导干部政绩考评之于政府的工具性，那么，切身利益受到损害的群众势必会对协调行为作出不满意的回应。其三，协调主体往往在公平和效率之间难以作出明确选择。其四，无法正确处理好长远目标和短期目标之间的关系。一般而言，公民利益协调的短期目标就是处理好参与公民之间的利益冲突和矛盾，让参与考评的公民能够理性参与地方政府领导干部政绩考评，进而使得考评能够顺利进行，而长期目标或者说根本目标则是维护广大人民群众的利益，促进人的全面而自由的发展。当前，多数协调主体进行协调活动时，都只注重短期目标而忽视了最根本的目标，在追求考评活动顺利进行的过程中忽视了公民的长远利益。

4.协调方式不当

地方政府领导干部政绩考评公民参与协调方式不当主要是指协调过程中刚性的制度法规等行政手段运用多，而柔性的利益刺激和精神诱导手段运用少。脱胎于传统计划经济时代的政府，常常在强调自身“政治人”属性的同时忽视协调客体的“经济人”特征，相反，有时候在充分强调发挥市场“看不见的手”的物质激励作用的同时，自身又忘记做深入细致的思想工作的重要性。有些领导干部在政绩考评协调公民参与行为时“官僚主义思想严重……官气十足，动辄训人……”，协调方式简单，不能合理地在直接手段和间接手段、说服教育和强制命令的手段之间作出合理的选择，导致协调客体的感情被伤害，增加了协调的难度。最后，虽然大部分领导干部能够较好地采用先进的信息技术手段来协调参与公民之间的利益关系，但是不可否认，一部分领导干部的信息素养水平还亟待提高，不能有效地使用现代化信息技术手段。

三、地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制创新路径分析

创新地方政府领导干部政绩考评公民参与协调机制有助于公民制度化地参加地方政府领导干部政绩考评，但是，当前我国公民参与地方政府领导干部政绩考评协调机制仍有待完善，它与五大发展理念的贯彻和落实的要求、与国家治理现代化的要求、与广大人民群众的期盼还存在较大差距。我们认为，创新地方政府领导干部政绩考评公民参与机制，关键要从以下几个方面着手。

1.构建多方共同参与协调的多元主体结构

改革开放以来，我国市场经济不断发展，政府包揽政治、经济和社会事务的局面不断发生变化，市场开始承担其应该承担的一些职能，并且，社会组织和宗教团体等力量不断发展。尽管今天政府仍然在各方面事务中起主导作用，但市场和社会组织的作用日益增强。特别是随着最近几年党中央不断强调“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，大力推进政府简政放权，为市场和社会发挥积极作用腾出了更多的空间，创造了良好的生长环境。因此，在政府、市场、社会团体三大主体不断成熟的条件下，多元主体共同参与地方政府领导干部政绩考评利益协调的模式呼之欲出。在协调参与公民利益過程中构建多元主体结构，关键是要处理好政府与其他主体的关系，妥善解决以下问题：协调主体除政府外究竟还有哪些？这些主体间是什么关系？它们之间的职责权限究竟如何分配？协调主体之间的利益均衡点何在？主体之间通过什么样的方式和手段才能实现良性对话、竞争、妥协、合作直至最后采取集体行动？如何通过制度安排实现多元主体共赢博弈？当然，作为矛盾主要方面的政府在创新多元主体结构时，一定要注意提升领导干部各方面的素质，通过一系列教育实践活动让其牢固树立以人民为本位的协调观念。

2.不断提高协调客体的政治素质

政治素质是社会成员“在政治生活的各个方面的一种自发的心理反映，表现为人们对政治生活某一特定方面的认识、情感、态度、情绪、兴趣、愿望和信念等，构成了人们政治性格的基本特征。”它主要由责任意识、权利意识、主体意识、道德意识和守法意识等组成。在当前形势下提高公民政治素质，关键是要加强社会主义核心价值观的教育。社会主义核心价值观能为公民参与地方政府领导干部政绩考评过程中判断是非得失提供道德选择的原则和标准，它不仅有凝聚共识的功能，也有引导群众树立正确参与观的功能。要加强公民社会主义核心价值观教育，需要坚持理论与实践相结合的原则，坚持广泛教育与重点教育相结合的原则，坚持合理吸收优秀传统文化资源和借鉴世界文明成果原则。此外，要提高公民政治素质还需加快政治社会化进程。政治社会化就是形塑健全的“政治人”的过程，提高公民政治素质的实质就是通过政治社会化的进程来实现的。中国共产党自成立以来，开展了多次党性教育运动，不仅有效地提高了党员的政治素质，也有力地推进了政治社会化的进程。十八大以来，全党上下集中开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”和“两学一做”活动，不仅有效地贯彻落实了全面从严治党战略，而且通过对先锋队的政治化教育，有效地带动了全体公民政治素质的提高。

3.建立健全协调制度

“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”有了健全的公民参与协调制度，才能合理规范协调主体和客体的相关行为。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，党领导人民制定和执行制度的能力不断提升，有力地促进了公民参与地方政府领导干部政绩考评制度化建设。在完善和发展中国特色社会主义制度的历史进程中，健全相关法制建设是健全公民参与协调制度的关键。关于协调主体如何协调参与公民行为，哪些行为需要协调，协调客体应遵循哪些法规，协调客体的利益受到侵害之后如何进行保护等问题，当前的法律法规确实做出了一些相关规定，但缺乏专门的单项法规，并且注重定性规定多而操作性不强。因此，完善公民参与法律法规，一是要根据新情况、新问题、新要求制定单项法规。二是要改重定性、重原则、笼统规定的法规为既有定性又有具体可操作性方案的法规。三是在立法时要注意吸收和借鉴我国优秀传统法制思想和国外先进立法经验。四是要形成一个系统的公民参与的法规体系。当然，在健全法律法规的同时，一定要加强已有制度的执行力建设。同时，还应该加强公民参与协调监督制度、激励制度、权益保障制度等建设。

4.创新协调方式方法

一是要注重利益协调过程中的参与协商。协商民主是中国特色社会主义的重要特征之一。协调主体在协调参与公民利益过程中通过民主协商的方式，能够较好地统筹协调客体的根本利益和具体利益、长远利益和短期利益、整体利益和个人利益的关系，可以避免协调主体与主体、主体与客体、客体与客体之间相互损害利益的情况发生。它强调各方充分沟通、协商和合作，能够营造一个和睦、友好的公民参与地方政府领导干部政绩考评氛围，而且还可以提升参与民众在考评中的存在感。二是要注重协调的综合性。在协调过程中，协调主体既要注重道德的软约束力，多采用说服、规劝等柔性手段，又要注重运用法律手段协调各方面的关系，规范公民参与行为，调节利益关系。三是要坚持预防为主、防治结合的方针。预防为主，就是要采取各种手段防止利益冲突的情况发生。因为一旦利益冲突现象发生，参与各方之间的关系就很难恢复到破裂之前的状态。防治结合是指既要对利益冲突合作和关系破裂事先采取预防措施，同时也要对已产生的矛盾积极予以治理。四是要积极采用现代信息技术进行协调，为此必须通过教育培训，大力提高领导干部的网络信息处理能力。

责任编辑 李建良