新发展时期下“三优海盐”的问题思考

郭志鹏+沈小松

（嘉兴市现代规划设计咨询有限公司 浙江嘉兴）

党的十八大提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。浙江省委十三届五次全会通过了关于建设美丽浙江、创造美好生活的决定。在此背景下，我县县委十三届六次全会提出了“深入贯彻省委两美建设重要战略，努力打造三优海盐”的决定。

“三优”分别指产业优质、环境优美、生活优雅，其目标是建设成为江南水乡典范之城。“三优”对应“生产、生态、生活”，三者之间是相互关联的有机整体。优质产业能够增加政府税收、提供居民收入、促进就业、减少环境污染，使城市具有更强的整合资源的能力；优美环境是吸引优质产业的前提，是经济社会发展追求的方向，也是提高城乡居民幸福指数的重要保障；优雅生活是我县吸引高端人才集聚、提升城乡吸引力和竞争力的关键要素，也是新型城镇化以人为本、关注民生所追求的目标。

在国家全面推进新型城镇化的大背景下，我县以深化农村产权制度改革为切入点，通过“确权”、“赋能”、“同待遇”，正在探索一条中国东部沿海较发达地区“就地城镇化”的发展模式。在新的发展时期下，“三优海盐”面临哪些问题和困难？就地城镇化对于发展有哪些新要求？如何才能实现“三优海盐”？值得我们思考。

一、 新发展时期“三优海盐”面临的问题和困难

（一）产业

1. 工业内部传统产业为主，中小企业占主导

我县工业产业传统产业占比较高，金属制品加工、机械和设备制造、纺织服装加工、造纸印刷四大产业门类占据制造业总产值的68%。

從企业规模结构看，我县大型企业、中型企业、小型企业和微型企业占比分别为17：19：63：1，在市域各县市区比较中，大中型企业占比最低，小型企业占比最高。

2012年海盐县工业内部结构

2. 工业布局分散，平台特色不明晰

“十二五”期间，我县在“一主二新六特”工业空间布局的基础上，提出重点打造“1+3+X”特色园区平台，其中“1”指县开发区的欧洲（德国）产业园、智能机械装备制造园、新经济产业园三个区中园，“3”指武原街道的北欧（丹麦）工业园、秦山街道的核电关联产业园、百步镇的中国集成家居产业园，“X”指其他园区的特色平台。

由于历史原因，我县工业低、小、散特征问题较为突出，平台外围存量工业空间的整合仍有待时日；另外，由于差别化考核机制和新引进产业统筹布局机制尚未建立，各镇级产业平台特色不够明晰。

3. 服务业以生活性服务为主，对产业提升的支撑力不足

区位熵=（我县某服务行业产值/我县服务业总产值）/（嘉兴市相应服务行业产值/嘉兴市服务业总产值），如果区位熵大于1则属于优势部门；小于1则属于劣势部门。通过分析可以发现，我县服务业优势行业集中在租赁、批发零售等生活性服务业，而为产业配套的生产性服务业发展相对滞后。

（二）环境

1. 产业转型升级面临较大压力

我县工业行业产值前5名分别是①电力、热力生产和供应业②造纸和纸制品业③通用设备制造业④黑色金属冶炼和压延加工业⑤农副食品加工业，其中，造纸和纸制品业属于污染密集型行业，农副食品加工业属于中等污染行业，转型升级压力较大，再加上产业平台之外的低小散工业，生态环境面临较大压力。

2. 集中式饮用水源地水质达标率问题

我县多措并举推进千亩荡水源地保护工作，包括污水管网建设工程、水源保护地防护林种植工程、河道清淤工程、水源地蚕种场改制以及水生态修复等。由于我县地处杭嘉湖平原下游，入境水质基本上都在劣V类，需要区域统筹，加大水环境治理力度。

3. 生态基础设施建设有待进一步完善

生态基础设施（EI）是维护生命土地的安全和健康的关键性空间格局，是城市和居民获得持续的生态服务的基本保障，是城市扩张和土地开发利用不可触犯的刚性限制。目前正在开展的我县“多规合一”试点工作对生态基础设施进行了研究和探索，划定了风景名胜区核心区、饮用水水源保护区等生态红线，但对于县域整体生态安全格局缺乏系统性架构，城市内部的生态廊道与区域生态基底之间的联系、城市风廊的贯通、城市建设与水网的协调等方面都有待进一步研究。

4. 滨海优质资源的高效利用问题

我县最具特色的空间优势是滨海，滨海生态带串联起南北湖、白塔山和杭州湾跨海大桥等最具核心竞争力的旅游资源，是需要重点保护和高质量利用的空间资源。近年来，我县建设用地增长迅速，向“大海要地”成为解决建设用地增长与耕地、基本农业保护之间矛盾的重要手段。在满足城镇产业空间增长的同时，又能够最大限度地保护滨海生态资源是有待探索的重要课题。

（三）生活

1. 紧凑而有机的城乡空间结构有待建立

农耕时代的海盐小城生活是优雅的，在全球化、工业化和城镇化快速发展的今天，我们不可能回避城市做大做强这一主题，关键是要找准符合当前发展阶段和趋势的合理城乡空间结构，避免城市无序扩张。优化城乡空间结构面临一些瓶颈问题需要县域层面出台政策： ①由于缺乏宅基地跨镇置换城镇社区的政策安排，中心城区难以做大做强；②城镇社区安置选址由于土地权属等问题只能安排在城镇外围，无法享受完善的配套服务。

2. 城乡一体化VS城乡一样化

如何实现城乡一体化发展是我县城乡建设中面临的重要课题。城乡一体化不等于城乡一样化，当前，我县农村新社区建设方面存在城镇模式的拷贝问题，不仅仅是兵营式的建筑布局模式，还包括农村社区的选址脱离原有自然村落孤立布置，重视新建住宅的扩张而缺乏对现有宅基地空间的优化更新。

3. 完善的公共服务体系与有限的政府投资之间的矛盾

经济新常态下，转变政府职能、建立服务型政府仍有很长道路要走。政府需要强化社会管理和公共服务职能，在强化社会保障体系建设、基本公共服务均等化建设、加大政府投入的同时，关键是要强化资金使用的效率。有些公共服务项目可以通过外包采购方式以获得更好的效益；有些公共服务项目可以引进民间资本，构建PPP等公私合作模式，实现共赢，建设有限政府、有效政府。endprint

4. 快速机动化对优雅生活绿色出行的冲击

随着经济社会高速发展，人们生活水平逐渐提高，近年来机动车保有量呈井喷式增长，2011年底，我县机动车保有量已高达15.3万辆，各类驾驶员达14万人，仅2011年一年全县新增汽车（主要是私家车）1.1万辆。如果不能提前应对，交通拥堵、停车难问题势必会影响“三优海盐”目标的实现，而城市交通问题是一个复杂的系统，需要从空间结构优化、路网组织、交通管理、公共交通以及智慧城市应用等多方面来寻求突破。

二、 “三优海盐”目标下的发展策略

（一）总体策略

1. 强化底线控制，实现“多规合一”，突出规划的引领作用

以我县“多规合一”试点工作为契机，理顺各部门、各层次规划之间的关系，强调底线控制，划定城镇规模控制线、基本农田保护线、生态红线和产业平台控制线，共绘一张蓝图，各部门在“转型发展、保护耕地、生态底线和统筹协调”的思想指导下，优化完善各部门规划，形成上下统筹衔接的规划体系。

2. 在达成共识的蓝图框架下，研究制定有效的政策和行动步骤

城乡建设逐渐由增量规划转向存量规划，增量规划政府可以通过行政许可实现蓝图不走样，而存量规划面对的是更加复杂的产权、多样化的发展诉求，必须通过多方面利益协调才能实现规划蓝图。政府制定发展蓝图，必须要有配套政策，无论是城镇低效用地再开发还是农村宅基地置换调整，由于政府财力有限不可能都走征收途径，因此制定政策显得格外重要。

3. 全面深化農村土地改革，做好登记确权工作

全面完成农村宅基地使用权确权颁证工作，研究明确宅基地人均建设用地标准，对“超标占地”和“一户多宅”进行统计汇总，探索建立宅基地集体内流转和城乡建设用地增减挂钩有偿退出机制，同时提高新增宅基地占用农用地的经济成本，促进宅基地的流转和高效使用。完善承包地流转平台，探索土地承包权“定量不定位”管理模式，实现农用地高效、规模化利用，提高农业生产率。

4. 鼓励民间资本参与城乡建设，通过项目化运作实现共赢

在城乡发展建设过程中，要突出政府的引领作用而非大包大揽。鼓励民间资本积极参与城乡建设，一方面有利于缓解政府财政压力大的困难，另一方面也有利于提高建设项目的可行性和科学决策，实现政府资金的精准投入。城市的财富隐藏在城市空间中，通过规划研究确定科学合理且符合当前实际的发展目标，并通过项目化运作多渠道吸引投资，从而实现政府、企业和社会的共赢。

（二）产业优质策略

1. 进一步优化产业结构

积极推动核电与紧固件等本地特色产业深度结合，做大做深核电关联产业，完善核电服务产业链，延伸发展核电科技旅游业；港产联动，做强做大临港产业；产业融合，打造全域大旅游发展新格局；大力改造提升纺织服装、食品加工和家用电器制造等传统优势产业；精准突破，培育节能环保电机、新能源以及工业机器人等战略新兴产业；规模经营，提高农业产业化水平；培育龙头，提高产业发展能级。

2. 加快产业平台整合，推进产城融合发展

产业平台方面，以“突出区域核心竞争力、整合资源”为原则，重点加快海盐经济开发区（大桥新区）、中国核电城、海盐经济开发区（武原新区）、海盐经济开发区（百步新区）、海盐科技城、南北湖风景区等产业平台建设，优化沈荡、通元、澉浦、元通、于城等乡镇特色园区建设。加快推进澉浦、百步两个市级小城市试点工作，鼓励有条件的镇提升为小城市，加快培育建设中心镇。

（三）环境优美策略

1. 科学评价环境承载能力，合理构建生态安全格局

将重要生态功能区、生态敏感区、脆弱和禁止开发区纳入生态功能红线严格管控。在此基础上，综合统筹城乡建设、产业平台发展和耕地保护，按照规模控制、结构优化的思路综合布局生产、生活、生态空间，合理构建区域生态安全格局。明确自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区和环境重点准入区6大类环境功能区主导环境功能，确定功能区的环境目标，制定各功能区的管控措施和开发建设活动环境准入的负面清单。

2. 深化和完善工业企业绩效综合评价工作

制定工业企业绩效综合评价办法，按照科学性、系统性、公正性和可比性原则，科学设置评价指标，建立健全评价体系。同时，制定完善的“退低进高”综合政策措施，加大用能、用电、用水、用地、信贷及排污等资源要素市场化配置的改革力度，促进产业转型升级。

3. 强化区域协作，加快生态环境重点工程建设

强化区域协作，继续抓好“五水共治”、“三改一拆”、“四边三化”等重点中心工作。实施森林城镇、森林村庄和绿色小城镇、绿化示范村建设，积极开展省级森林城市创建工作；继续抓好生态绿道网建设；积极倡导绿色出行；加快“屋顶换能”步伐；以中欧城镇化合作为契机，借鉴“全球零碳排放城市”丹麦松德堡市的先进经验，加快“零碳屋”、“零碳街”等项目的建设。

（四）生活优雅策略

1. 城镇建设更新优化存量，避免城镇无序扩张

城乡空间发展统筹兼顾城镇、产业空间发展和耕地、生态红线保护的要求。基于对县域空间的综合评价以及城镇发展总体战略部署和要求，按照区域协同、县域统筹、城乡统筹的思路划分县域发展空间、农业生产空间和生态保护空间，完善城乡用地布局体系。

基于城镇建设现状和规划城镇增长边界，合理确定城镇近期空间拓展范围，根据现有空间更新提升潜力，确定近期更新、改造、提升的重点。按照城镇总体设计的要求，完善交通组织、形成连续且富有特色的水系绿廊，提高城镇人居环境，创造优雅生活。

2. 推行“城市交通需求侧管理”，促进绿色交通发展

传统城市停车管理思路是供给侧的解决思路，即面对不断增加的停车需求，城市交通管理部门通过不断增加停车设施来满足需求。实际上，不断拓宽道路、增加停车位势必会压缩公共交通、慢行交通的空间，影响其舒适度，导致人们通勤方式转向小汽车交通，导致城市交通更加恶化。endprint

我县应积极探索提高城市核心区停车费、开征拥堵费、加大城市交通违法惩处力度等措施；保障城市绿道的连续性和安全性，建设“可步行”城市，鼓励步行和自行车出行（包括小排量电动自行车），普及公共租用自行车等；与此同时，加快公共交通建设步伐，探索发展BRT和有轨电车等适宜我县城市建设尺度的公共交通方式，推广各种公共交通的无缝对接和换乘，促进交通绿色发展。

3. 保护和发扬城镇文化特色，提升城镇品位

近几年，我县城市建设高度重视历史文化的挖掘和发展，靖海门、湿地公园、海滨公园、绮园景区、“两张”馆等一大批城市公共休闲空间相继落成，极大地提高了城市文化特色和空间品质。

我县应进一步保护和发扬城市文化特色，一方面要充分利用历史文化遗产，包括古海塘、绮园、杨家弄、北大街、天宁寺、海盐博物馆、张乐平纪念馆、张元济图书馆、“海盐滚灯”、“海盐灶画”、“海盐腔”等，通过城市设计塑造具有浓郁地方风情和特色的标志性空间；另一方面在城市建设中，新建的公共建筑、广场公园也能够成为新的城市文化展示空间，关键是与城市空间尺度和周边建筑的协调。其他镇在城镇建设中要强调小镇尺度和特色，避免大街区、大路网对城镇空间风貌格局的破坏，充分挖掘小镇历史风貌和特色，塑造满足广大群众日常需求的空间环境。

4. 加快既有建筑改造，提升人居环境

通过加固和结构化改造，提高城镇既有建筑的使用寿命，减少大拆大建对资源的巨大浪费。

为满足老龄化社会对适老化居住空间、公共空间、休闲空间的需求，对既有建筑进行适老化改造成为我县城镇建设必须关注的重点。其发展方向是：盘活社区闲置用地，通过兴建老年食堂、社区图书馆、养老日托照料中心、健康诊所等配套设施以满足社区居家养老的需求，此外，小区无障碍通道改造、旧楼加建电梯、适老化路牌标示改造、適老化照明改造等都是适老化改造的重点。

5. 以治理城市病为突破口，全面推进智慧城市建设

随着经济社会的不断发展，各种“城市病”与日俱增，人口快速膨胀、交通拥挤问题、看病难问题、环境污染问题等等。传统城市规划与管理按照经验性来解决问题，而智慧城市通过数字化、信息化、网络化、宽带化以及高速运行的方方面面把社会资源整合、优化起来，通过大数据、互联网和传感技术的支撑，有助于实现数字化管理、精细化管理以及人性化管理，极大程度地提高了城市规划管理决策的科学性和针对性。

6. 强化村庄特色，转变规划建设思路，建设美丽乡村

城镇应有城镇特色，村庄应有村庄特色，尽量避免城镇社区建设模式在农村地区的简单复制。为高效利用土地，总体上应控制现状村庄的规模，通过政策设计吸引农村人口向城镇社区集聚，这是一个政策激励+农户自主选择的过程。规划需要对现有村庄集聚点进行政策分区，允许翻建和不允许翻建，强调长期引导和控制。农村社区应强调有机更新模式，即在现有村庄肌理上进行拼贴和内部挖潜，村庄建设当下的行动远比“X+Y”的美好蓝图重要的多。endprint