教育综合改革中的政府责任与大学使命

刘晓喆

摘要：系统与综合是教育领域综合改革的突出特征。高等教育领域综合改革急需解决的突出问题，一是高等学校外部管理与内部管理的关系问题，二是教育评价与教育发展的关系问题。促进政府管理职能的改革是解放高等教育生产力，激发高校办学活力的前提条件。在高等教育领域综合改革中，高校应当树立重塑大学的改革目标。

关键词：高等教育；综合；改革

高等教育领域综合改革的提出，是伴随教育领域综合改革的提出，高等教育界在高等教育改革与发展方面的观念革新和思想自觉。推进这一思想方法上高度创新的改革实践，需要较为充分的理论研究与储备。

一、系统与综合是教育领域综合改革的突出特征

作为一项付诸实践的现实活动，改革是一个系统的有机过程。因为改革涉及改革的主体、客体，涉及改革所处的自然和社会环境。从管理学的角度说，改革就是在一定的环境条件下，主体以一定的思想和行为针对客体施加作用以求改变的过程。改革的主体、客体不同，改革的环境条件不同，都会对改革的过程和结果产生不同的影响，这种影响可以表现在改革主体选择的思路、方式方法等方面，也可以表现在改革的最终结果上。因此，改革的顶层设计必须坚持系统论的思想方法，这是理解与推进教育领域综合改革的思想基础。有了这样的思想基础，就会顺其自然地理解教育领域综合改革的综合性特征。

作为教育领域综合改革的关键词之一，“综合”的意义，是丰富而深刻的。综合的意义，首先表现在改革的客体方面，就是改革针对的工作对象涉及方方面面，而不是以往某一领域、某一方面更不是某一个单纯的问题。综合的意义，也表现在改革的主体方面，就是组织实施这项改革工程的主体，在指导思想与方法论上特别强调系统推进，整体统筹，正如教育部文件《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中所说“随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题解决起来往往涉及多个部门职责，涉及多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效……推进‘深水区的教育改革，必须采取综合改革的办法，统筹兼顾，上下结合，部门协调……”，以及文件强调的“要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性……”。

“综合”的意义，在理论上的解读涉及方方面面，但结合我国高等教育发展的现实，从实践的角度来说，高等教育领域综合改革面临的错综复杂的问题当中，最为突出和最急需解决的问题，主要出在高等学校外部管理与内部管理的关系，以及高等教育领域教育评价与教育发展的关系这两组关系方面。其中第一组关系，实际上反映的是政府与学校之间的关系，是高等教育的“管”方和“办”方的关系。从我国高等学校的外部管理体制来看，政府对学校的外部管理对于学校的发展，具有非常重要的作用与影响，解决高等教育和高等学校存在的许多问题，不能不考虑政府的影响因素。因此，深化高等教育领域综合改革，解决高等教育和高等学校存在的现实问题，必须综合考量学校和政府两个方面的因素以及这两个因素之间的相互关系。

上述问题所在的第二组关系，即教育评价与教育事业之间的关系，突出表现为教学考评的导向、标准、方式方法等对于教师教学工作和学校教学建设尤其是教学内涵建设的作用与影响，表现为科研考评的导向、标准、方式方法等对于教师科研和高校科研事业的作用与影响，以及高校其他工作考评的导向、标准、方式方法等对于师资队伍和干部队伍建设的作用与影响等这几大方面，这几方面的共同特点是不同的考评导向、标准与制度以及随之带来的人事分配制度，均深深左右与影响着高校各种队伍与各项事业的发展方向与特点。因此，深化高等教育领域综合改革，解决高等教育和高等学校存在的现实问题，必须综合分析教育评价与教育事业发展两个方面的因素以及这两个因素之間的相互关系，高度重视教育评价在教育事业发展当中的牵引作用，从而统筹推进高等教育领域各部门之间和学校内部各单位之间的改革协同。

二、综合改革中政府的定位与责任

根据我国高等教育的管理体制和办学体制，政府对于高等学校的外部管理对于高等学校的建设与发展产生着极其重要的影响，因此，政府在高等教育事业的改革发展当中扮演着极其重要的角色。基于这样的认识，在综合改革中，各级政府不仅要指导好高等学校的改革实践，而且要率先做好自身的相关改革。

依据我国高等教育领域面临的问题和挑战，政府在综合改革中的基本责任，应该是如何以李克强总理所说的“刮骨疗毒”的精神与勇气，割除制约影响高等教育发展的体制机制障碍，解放高等教育生产力，激发高等学校办学活力。为此，政府应重点推进以下三方面改革：

一是政府管理高等教育和高等学校的职能改革。职能改革与转变，是行政管理体制改革的前提条件和关键基础。推进高等教育领域综合改革当中政府对于高等教育和高等学校的外部管理的改革，没有相应的政府职能改革与转变，那么围绕解放高等教育生产力和高等学校办学活力的其他的改革举措难以落到实处。

政府管理高等教育的职能改革的核心，是要在社会主义市场经济体制条件下和大众化教育阶段，按照政事分开、管办评分离和解放高等教育生产力、激发高等学校办学活力的要求，对于政府管理高等教育的职能进一步进行科学、合理的定位与法律限定，努力追求实现“小政府大社会”的高等教育外部管理生态。

二是简政放权。根据我国高等教育管理现状，总体而言，政府对于高等教育和高等学校的管理职能与权限，是多了而不是少了，诸如“管不好”“管不了”和“不该管”的事项还是很多，所以，简政放权是政府改革高等教育管理的基本目标，也是实现“小政府大社会”的高等教育外部管理生态的必由之路。当前，国家自上而下推行的政府权力清单制度是在此方面的一个有效抓手，但仅仅推行权力清单不够，个别地方政府管理部门拥有的管理事项，看起来并不是多大的权力事项，却会帮助个别部门和个人带来不当的利益受益，所以，推动各级政府在高等教育管理当中的简政放权，可以首先以涉及人财物管理事项的相关部门为突破口，理清政府管理高等教育的权力清单，肃清其他可能带来不当收益的管理事项。

三是切实推动各级政府部门管理理念和管理方式方法的转变。要以管理向治理的思想革新为指导，推动政府高等教育管理由直接管理向间接管理转变，由过程管理向目标管理转变，核心是要推动实现依法行政、科学行政。依法行政，就是要坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，特别是在涉及学校广大师生利益的事项，要切实做到如教育部在《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法（2015]5号文件）所说的“政府不得法外设定管理教育的权力，没有法律法规依据不得作出减损学校、教师、学生等合法权益或者增加其义务的决定”。科学行政，核心是要尊重教育规律，尊重办学规律。这样的道理说起来简单，但真正做到并不易。要做到科学行政，关键在于做法和程序。没有足够科学民主的程序和方法保障，科学行政难以真正实现。在此方面，科学和民主是紧密相关的。为此，推动管理重心下移，更加注重民意，就是保障科学行政的有效手段，正如上述教育部教政法（2015）5号文件所说“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策法定程序”。

三、重塑大学——大学的改革责任

1.高校进入“脱胎换骨”的新时期

我国高等教育发展进入了一个新的历史时期，这是高等教育界自上而下达成的一个初步共识。描述这一历史性变化的用语很多，诸如由精英教育阶段转向大众化教育阶段，由外延式规模扩张为主转向内涵式发展为主，由增量改革为主转向存量改革为主等等。深入分析以上用语，其实质主要还是一种量化或者外延式、形式化的描述，比如由精英教育阶段转向大众化教育阶段的描述就最为典型。但是深入高等学校调研高等教育的发展现状与问题，并比较改革开放以来高等学校的内在变化，似乎以上的描述还不足够反映我国高等教育和高等学校在新时期的深刻变化。

重新审视高等教育的内在变化，需要集中分析高等学校出现的普遍性现象和问题，最为突出的如：（1）教学建设“软”。学校普遍存在“科研硬、教学软”现象。教师不能全身心投入教学，教书育人的内生动力和使命感、责任感有下降之忧，教风出现问题。新生代学生思想多元，但缺乏个体成长的自觉和对未来的思考，缺乏素质品行养成的自觉，缺乏社会关怀和个人担当；学生学业基础受基础教育应试化负面影响明显，对于学习教育的认识功利而片面，教育落后地区和一些二流学校学生底子差，学风不给力。（2）科研事业“浮”。高校教师的科学研究功利化、形式化，科研成果存在多而无用的现象。科研论文发表数量很高，但引用率低，转化率更低。（3）文化有“缺失”之忧。大学的神圣不再，本应作为社会良心之“压舱石”与社会道德之“伊甸园”的地位、形象与作用难以看到。张载先生在1000多年前就喊出“为天地立心、为生民立命”，一些大学教师连自己的身心都“安”不住，还何谈为天地立心、为生民立命？

抽象归纳以上现象与问题，可以说，新时期我国高等学校建设与发展面临的最深刻问题与最严峻挑战，可以一言以蔽之，就是大学有去大学、非大学之忧患！比如，教学是大学之根之本，教学的软化就是大学本色的软化、淡化。文化是大学之精气神，缺失文化的大学就是迷失方向与灵魂的非大学。因此，新时期我国高等学校面临的历史性变化，不仅仅是简单的外延式、数量化的变化，也不仅仅是如精英教育阶段向大众化教育阶段转变的描述给人的感觉那样似乎只是一种发展进步的变化，许多内在的深刻的复杂的变化更值得我们关注，特别是那些背离高等学校办学宗旨与方向的变化（哪怕是一点点的变化）更需要我们高度重视与研究。重视这些变化，就需要我们通过改革，消除消极因素，恢复元气本色，从而将消极的变化转化为积极的重塑和脱胎换骨的良性变化。

2.应树立重塑大学的改革发展目标

大学的生命力必须以大学的本色为基础。面对大学非大学、大学去大学的严峻形势，大学内部的一切改革与发展大计首先要以重塑大学为基础，无论是现代大学制度建设，还是高等教育综合改革，均应如此。而且，换个角度来说，上述两项事业，恰恰提供了重塑大学的有利契机。实际上，现代大学制度建设、高等教育领域综合改革和重塑大学三者之间，本身存在理论上的密切联系，统筹研究三项事业正是前文所述“综合”思想方法的另外的表现。通过综合改革，去除制约影响大学健康发展的各种因素，就为恢复和重塑大学本色与灵魂，建构新的大学制度奠定了良好基础。而建构现代大学制度，本身就是一项革故鼎新的改革而且是综合改革的过程，通过这一过程鼎立起来的大学也应是脱胎换骨、涅粲再生的大学，是更为本色、更具活力的现代大学。

现代大学制度，是出现在高等教育发展历史上的一个新概念。但这个概念的实践，更多是管理学意义上的。也就是说，现代大学制度，与其说是一种教育创新，不如说是一种教育管理创新。而这种教育管理创新的核心理念，正借鉴和遵循了管理向治理转变的人类管理思想创新。因此，推进现代大学制度建设，必须要把握教育管理向教育治理转变的思想创新。在这一理念指导下，现代大学制度建设，核心是要通过深化内部管理体制机制改革，建构新的管理重心下移、管理中心多元、办学治校分权协商的更为科学民主的内部治理结构。为此，首先要理清内部管理职能和治理结构并进行科学民主的分工，特别是要理清党委领导的“领导”之范围，校长治校的“治校”之范围，教授治学的“治学”范围以及教职员工民主管理的管理范围，关键是要科学配置高校内部的行政权力与学术权力。其次，在理清内部治理职能结构的基础上，建章立制，形成新的内部治理体制机制。其核心是切实抓好诸如大学章程、党委领导下的校长负责制、教职工代表大会制度、学生代表大会制度、学术委员会制度、理事会制度、财经委员会制度、学生申诉制度、教师申诉制度和信息公开制度等一系列制度建设，逐步形成以大学章程为核心的科学民主的内部治理体系，特别是要形成有利于发挥校内基层单位的积极性创造性，有利于发挥民主监督与民主管理作用的體制机制。

3.以教育评价改革为牛鼻子推动高校内涵建设

客观分析我国高校建设与发展出现的问题，应该说，更为严峻的问题大多集中于内涵建设方面，前文所述的教学“软”、科研“浮”和文化缺失等问题便是其突出表现。深入分析上述问题形成的原因，应该说，教育评价与考核奖惩导向的问题是最为根本的原因。教学“软”，是因为教学的权重在教师工作的考评体系中被软化、弱化，教学劳动的考评被主要简化为教学课时量的核算。科研“浮”，是因为科研考评的权重在教师工作考评体系中被无端扩大，而权重提升的科研考评被主要简化为论文数量的核算。大学文化与灵魂的缺失，是因为教书育人、服务社会的大学精神在社会文化物欲化、个人化的潮流中被冲击，教学科研的宗旨与灵魂被教育评价的错误导向所伤害。所以，推动高校内涵建设，必须解决教育评价问题。如果以教育评价改革为突破口和牛鼻子，那么涉及教学、科研、管理等诸方面的学校内涵建设将从正确的立足点开始走上正确的道路。

促进高校内涵建设，必须深化教育教学改革，但一系列教学建设与改革工作的前提是，首先要巩固本科教学地位，本科教学的基础地位不牢，教学改革的其他努力均将成为无本之木。巩固本科教学地位，最关键的举措，是要用正确有力的教育评价路线和教学考核导向与标准，来引导学校、引导院系、引导广大教职员工尤其是教师自觉地以教学为中心，心向教学，奉献教学。在此方面，核心是要做好教师教学工作考评和高校内部二级院系教学工作考评的制度改革。特别是对于教师的考评改革，要坚决摒弃将教学考评软化和简化为教学课时量核算的粗劣方式，高度重视教书育人过程当中的软实力因素，确保教师不能简单量化而有效付出的育人之努力得到全面而可比较的反映。对于二级院系的教学工作考评，改革的思路也基本一样，核心是要重视那些难以量化但不可忽視的工作内容与绩效。在有效巩固和强化本科教学地位的基础上，基于创新人才培养模式的教育教学改革将自然得到基层院系和广大教师的积极支持与自觉参与。新时期我国高等学校基于人才培养模式创新的教育教学改革，既要借鉴世界发达地区和国家经验，更要结合我国高等教育实际，尤其是结合经济社会发展对于高等教育人才培养的需求与影响，结合新生代学子的深刻变化和教育特点，以服务和促进人的全面发展和社会全面发展为指引，重视强化人才培养过程当中的人格塑造与价值培育。

促进高校内涵建设，必须深化高校科研改革。高校科研工作存在的上述问题，使得高校科研改革也须将科研考核标准与导向的改革置于首要地位。要坚持教育与社会相结合的思想路线，大力提倡“文章合为时而著，歌诗合为事而作”（白居易《与元九书》）的精神，坚持高校科学研究面向国际科技前沿，面向国家重大需求，面向国民经济主战场。在考评体系与考评机制的改革当中，摒弃简单的外延式的量化考评做法，回归科学评价的本位，尊重科学研究的周期性，重视科学研究服务社会的成效考评，建立健全以科研成果创造性、实用性以及科研对人才培养和社会发展贡献为导向的评价激励机制。在扭转科研考评导向的基础上，深化高校科研体制机制改革，关键还是要将高校科研力量推向社会、推向市场，大力推进基于产学研协同创新的各级各类“2011计划”建设。

促进高校内涵建设，还要高度重视高校管理队伍建设问题。关于高校管理队伍的地位与作用问题，现在似乎存在着一种偏见，认为这支队伍可大可小甚至可有可无。客观地说，这种认识形成的原因，与这支队伍的专业化建设存在密切联系，由于队伍的专业化不够，使得管理队伍的工作看起来任人皆可做。其实，这种认识和这种现实问题的形成，在一定程度上是管理科学的特点在人们思想和实践当中的一种反映。作为一种接近于软科学的社会科学，管理科学在实践当中的表现常常不是非此即彼的逻辑过程，而是一种弹性和灵活性很大的运转过程。但这恰恰反映的是管理科学的难能可贵之处。管理在高校办学过程当中的地位与作用，恰如管理科学在人类科学文化当中的地位一样是不可替代的。从办学规律的角度讲，一个运转良好的高等学校，必然具有一支优化高效的内部管理队伍的支撑。在此方面，管理队伍的重要性一点也不亚于师资队伍的重要性，甚至从某种意义上讲，往往是管理队伍的建设水平制约与影响着师资队伍的建设水平而不是相反。因为，一个学校，有一名优秀的书记或者校长，他会带领他的管理团队，推动师资队伍建设从弱到强；相反，一个不称职的书记或者校长，则有可能使学校的人才流失，使一个原本优良的师资队伍由盛变衰。

在充分认识管理队伍在高校办学过程中的地位与作用的基础上，加强高校管理队伍建设，核心是要加强队伍的专业化和职业化建设。所谓“专业化”，是要确保这支队伍的工作以管理科学为指导，以教育规律和办学规律为遵循的科学化；所谓“职业化”，是在上述专业化的基础上，确保这支队伍的社会职业性和不可替代性。要促进实现这支队伍的专业化职业化建设，关键还是要建立健全服务于专业化和职业化建设要求的干部考评体系，比如，要确保高校管理队伍特别是教学管理队伍的专业化水平，那么教学管理干部的选拔和考评标准就必须以懂教育、懂管理为核心指引，否则，这支队伍的专业化建设将无从彻底落实。