地方政府违法违规举债：如何规范？

地方政府违法违规举债：如何规范？

话题嘉宾

林江:中山大学岭南学院经济学教授，中山大学自贸区综合研究院副院长,主要研究财税理论与政策等

邓晓兰：西安交通大学经济与金融学院财政系教授（三级）、博士生导师，财政学科带头人，享受陕西省政府“三秦人才津贴”，兼任全国财政学教学研究会理事等，主要研究方向为财税政策、公共债务管理与政策

温来成：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师，中国财政学会财政投融资专业委员会常务委员等，主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理、公共财政理论等

李一花：山东大学经济学院教授，博士生导师，主要研究方向为财税理论与政策

张平：天津财经大学经济学院财政与公共管理系副主任、教授、博士、硕士生导师，美国斯坦福大学访问学者，天津市“131”创新型人才，研究方向为地方政府债务管理

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

据报道，今年1月，财政部分别致函内蒙古、山东、河南、重庆、四川等省级政府及商务部、银监会两个部委，要求依法问责部分市县、个别企业和金融机构违法违规举债、担保的行为。

随后，财政部多次通报相关问责处理结果：3月，通报银监会处罚了江苏金融租赁股份有限公司、山东省国际信托股份有限公司、中国建设银行驻马店分行、新都桂城村镇银行4家金融机构，除给予行政罚款、收回违规融资资金外，相关责任人也被处罚和问责；同期，通报重庆市黔江区涉及违法违规举债担保项目三个，总金额2.75亿元，已进行整改，重庆黔江区多位相关责任人被依法处理，区财政局负责人被撤职；4月，通报山东省邹城市总工会已向干部职工退还了全部资金，违法违规举债问题已全部整改到位，并按规定对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予了严肃处理。与此同时，财政部相关负责人多次表示，依法坚决制止违法违规举债，是地方政府债务管理的一项常规性工作，将持续进行。

在严打违法违规举债担保行为的基础上，近日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称《通知》），要求各省级政府尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。同时，要求地方政府切实加强融资平台公司融资管理，规范政府与社会资本方的合作行为，并将建立跨部门联合监测和防控机制，进一步规范地方政府举债融资行为。

地方政府债务管理事关区域性系统性风险防范，事关总体国家安全，近年来，财政部一直在加强顶层设计、着力推进制度建设，相继出台了覆盖地方政府债务限额管理、发行管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、债务违约分类处置、监督体系等各个环节的一系列制度办法，取得了明显成效的同时，个别地区违法违规举债担保行为却时有发生，亟待清理整改。当前我国“开前门”“堵后门”严控地方政府债务规模取得了哪些成效？地方政府违法违规举债缘何屡禁不止？如何进一步规范地方政府举债行为？本期监督沙龙围绕地方政府举债的规范问题，就相关话题展开探讨。

地方政府违法违规举债屡禁不止

主持人：自新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，财政部相继出台了覆盖地方政府债务限额管理、发行管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、监管体系等的一系列制度办法，指导和督促各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极防范化解债务风险。近几年各级政府在强化地方政府债务管理方面作出了哪些努力？成效如何？请谈谈您的观点。

林江：我认为，近几年来各级政府在强化地方政府债务管理方面做了以下的努力：（1）按照财政部的要求，清理整顿投融资平台，尽最大努力把各种可能违规举债的风险降到了最低；（2）按照中央政府的统一部署，对城投企业和城投债进行了清理和规范；（3）部分省市的财政厅(局)积极建立地方的债务风险预警机制，尽管越是基层政府越无法建立相关的预警机制，但是在省市一级政府，还是做出了非常积极的努力，成效还是相当显著的；（4）地方政府积极配合财政部进行地方债务的置换，一定程度上改善了地方的债务结构。当然，尽管成效是显著的，但是依然存在不少问题：首先，只要地方政府还是把稳增长放在最重要的位置，地方政府就需要筹资和融资，而在当前分税制的财政体制并没有取得重大突破的前提下，地方政府还是要想方设法取得更多的可支配收入，而在经济下行压力依然较大，税收收入增幅减少的情况下，地方政府还是有发债的冲动的，况且预算法还是赋予了地方政府发债的权利，故地方政府对于减少举债的规模的积极性其实并不会太高；其次，由于新预算法生效至今，还没有出台实施细则，故地方政府其实是不知该如何实施新预算法的，包括如何在新预算法的框架下申请举债，也削弱了新预算法对于地方政府合法合理举债的动机；最后，地方债务的风险和预警评估是一个非常专业的问题，不少地方政府根本没有能力进行相关的工作，也削弱了地方政府治理地方债务的成效。

李一花：一是规范地方债的发行管理，创新发行方式。2015年12月，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》以及《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，明确对地方政府债务余额和年债务置换量实行限额管理，提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务，同时进一步提高了对地方政府债务的信息披露要求。2015－2016年，全国地方政府累计发行置换债券8.08万亿元，可完全覆盖同期共5.90亿元的地方政府到期债务，由此可见，部分地方政府债务已被提前置换。从全国不同期限结构的债券发行比例来看，2016年地方政府未发行1年期债券，发行的3年期、5年期、7年期及10年期地方政府债券规模占比分别为18.68%、31.80%、27.71%及21.82%，整体加权平均期限为6.27年，较2015年的6.41年差别不大，仍以5年期以上的期限结构债券为主，且仍主要用于期限较长的基础设施项目或置换成期限较长的地方债务，继续降低了短期资金周转风险和债务集中到付风险。从发行方式的创新来看，2016年12月8日，上海市政府通过财政部政府债券发行系统，成功面向自贸区及境外机构投资者发行30亿元地方政府债券，实现在自贸区债券发行业务的正式开展。

二是规范地方债务预算。2016年12月，财政部公布了《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》，从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。2016年11月，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》出台，明确专员办根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督。从地方债的实际发行来看，置换债方面，2016年置换债发行规模占比较2015年小幅下滑2.88个百分点，债务压力较大或财政压力较大的省份，如政府债务负担较高的贵州、辽宁、湖南（债务负担率分别为194.02%、157.49%和99.08%），当年地方债发行规模中置换债所占比例分别为96.48%、97.75%及98.39%，显著高于全国80.51%的平均水平；而债务压力较小的省份，如2015年政府债务负担同比大幅下滑23.57%的北京及债务负担同样较低的青海，其置换债发行规模占比则相对较低。新增债发行和占比受政府债务负担的轻重及资金需求的大小影响较大，其中政府债务负担已较重的区域，新增债限额规模相对较小，新增债发行规模及占比通常较小，而资金需求较大的区域，新增债发行规模及占比则较大。

三是将地方债纳入国库现金管理质押品。2016年7月，财政部发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》，将地方政府债券纳入中央国库现金管理和地方国库现金管理质押品范围，地方政府债券不受发行主体限制，可以跨地域质押。

四是发布风险处置预案。2016年11月，国务院公布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。此后一些省份，如山东省制订发布了本省的政府性债务风险应急处置预案，地方债的风险应急处置的制度建设不断完善。

综合上述几个方面的努力，地方债规模得到有效控制和降低、结构也不断优化、偿债压力大大减轻，风险防范和预警机制得到进一步完善。

邓晓兰：在中央政府层面自新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，财政部相继出台了覆盖地方政府债务限额管理、发行管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、监管体系等的一系列制度办法，指导和督促各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极防范化解债务风险。主要在三个方面下工夫，一是化解地方政府债务存量风险，二是推进建立规范的地方政府举债融资机制，三是健全风险防控制度体系。使地方政府债务管理走向法制化和规范化。

在化解存量方面，采取了地方政府债务置换等手段。《地方政府性债务风险分类处置指南》对不同种类的存量债务和或有债务的处理方法进行了详细的说明。

在规范举债融资机制方面，一是通过修改预算法，从法律层面约束了举债主体、方式、用途和规模，即省级政府可以在限制的规模下以发行债券的方式筹措资金用于公益性资本支出；二是完善各级政府间转移支付制度；三是通过推广PPP模式拓宽融资渠道；四是强化责任追究，分清政府与企业的责任，切实做到谁借谁还、风险自担。

在风险防控方面，建立地方政府债务预警机制、债务风险应急处理机制，进行专项检查，加大对违法违规行为的监督查处力度。

地方政府层面，对融资担保行为进行摸底排查，将隐性债务和或有债务显性化，并按要求对债务进行分类处理，通过转型地方政府投融资平台，剥离其政府融资功能，进行市场化运作，加强与社会资本的合作。

各级政府的努力取得了显著的成效，2015年清理核实2014年末全国地方政府债务余额为15.4万亿，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线。2015年末债务余额约为16万亿，风险总体可控。2015年发行3.8万亿地方债，其中置换债券3.2万亿，新增债券6000亿；2016年发行债券6万亿，其中置换债券4.82万亿，新增债券1.18万亿。债务存量不断消化，地方政府债务管理取得了积极成效。

温来成：各级政府对投融资平台的债务进行了甄别，对存量政府债务进行了置换，停止了投融资平台的融资功能，推动其转型发展，对行政事业单位举借的债务进行了清理、整顿和规范，取得了初步成效。（1）从法律制度上明确了地方政府债务的界限，有效遏制了地方政府债务蔓延的状况。（2）建立了规范的地方政府债券发行制度，包括一般债务发行制度、专项债务发行制度、债券评级制度等，为地方政府举债融资开辟了道路。（3）以债务余额管理和发债额度分配为核心，配合债务风险处置和财政重整计划，建立了地方政府债务风险控制机制。

张平：近几年国务院、财政部密集出台的一系列关于加强地方政府性债务举借、管理、风险监控及债务处置的法规和制度在两个方面有突出的成效：一是厘清了规范的地方政府性债务的构成，今后只有通过政府及其部门举借的债务才被视为政府债务，地方政府债务不得通过企事业单位等举借，由此也杜绝了各地融资平台债务的新增，融资平台现有债务也存在分类甄别、再纳入地方政府预算的必要，从而催生了各地融资平台运营的市场化转型。二是地方政府性债务风险应急处置预案的出台明确了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，市县级政府可向省级政府申请救助，而省级政府债务不能纵向向上转嫁，中央对地方政府实行不救助原则。由此可以避免地方政府违规举债、盲目举债的道德风险向中央转嫁，防止地区性债务风险拖垮中央财政，避免引发系统性风险。

主持人：据报道，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额达到153.5亿元。有的地方出现了一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。地方政府违法违规举债担保行为缘何屡禁不止？今年以来，一些市县、个别企业和金融机构的违法违规举债担保行为相继被严格问责并通报。地方政府违法违规举债有何危害？当前我国地方政府的债务管理存在哪些问题？

林江：地方政府违法违规举债担保屡禁不止，主要原因还是在于地方政府的财政收入和财政支出存在着不匹配的情况，地方政府要弥补赤字只能采取隐性或变相举债的办法得以实现；另外，目前中央和地方对于何为金融创新、何为违法违规举债并不一定有清晰的界定，事实上，两者的差异并不大，关键在于人们观察的角度以及中央和地方政府所站的立场。地方政府要以GDP的发展作为第一要务，其就不介意用各种方式变相举债，并视之为投融资模式创新的举措，而中央政府站在管控地方政府债务风险的角度，态度自然趋于严厉。地方政府违法违规举债的危害在于：（1）造成地方政府的实际债务负担快速上升，而地方政府如果心存侥幸，认为即使地方政府最终无力偿还，还是会由中央财政兜底的话，其在违法违规举债上会更加胆大妄为；（2）如果中央政府对于一些地方政府违法违规举债的做法不予以及时制止和处理，可能会变相鼓励其他省市照葫芦画瓢，从而让地方债务风险变得更加难以控制。当前我国地方政府的债务管理存在以下问题：（1）对于债务规模的评估存在较大的差异，不少地方政府并不认为一些违法违规的举债会对地方经济的长远发展造成危害；（2）由于新预算法的实施细则迄今没有公布，造成地方政府在如何按照新预算法的要求申请发债问题上长期得不到实际的支持，甚至是无所适从；（3）财政部尽管出台了不少关于债务管理、债务风险管控等政策性文件，但是地方政府对于这些文件的理解可能是不到位的，况且，财政部的文件，与银监会、人民银行所发出的文件，有可能存在政策的重点有差异的问题，从而让地方政府有不知如何是好的感觉。

邓晓兰：地方政府违规举债担保的原因在于新常态下地方政府财政收入增长速度下降，而支出刚性。新型城镇化进程的加快使得对公共服务和基础设施的需求刚性增长，财政收支的缺口不断加大，加上融资渠道窄，我国当前地方政府债务发行严格受限，中央为防范债务风险对地方政府实行“堵后门”政策，财力不足的地方政府为获得足额的建设资金，存在强烈的举债冲动，而违法违规担保方式较为隐蔽，通过投融资平台获得的信贷资金不受预算法约束，因此在中央政府、地方政府之间的博弈过程中，一旦违规担保获得的资金较大，地方政府则愿意铤而走险，情况大多发生于财力不足的地方政府之间。

地方政府违法违规举债不利于债务的透明化管理和举债融资机制的规范，地方政府隐性债务风险加大。地方政府违法违规担保举债是地方政府的一项或有负债，政府信用与融资平台等企业挂钩一方面打破了市场秩序，银行更倾向于贷款给由政府担保的融资平台而非经营状况较好的市场化公司，降低了信贷资金配置的效率；另一方面，中央政府限制地方政府违规担保的主要原因是一旦融资平台发生经营危机，无力偿还债务，则作为担保方的地方政府有义务偿还债务，大规模的债务由地方政府偿还，风险由融资平台的金融风险转化为地方政府的财政风险，严重的将导致地方政府破产，风险隐患巨大。

我国地方政府债务管理问题已经通过顶层设计布局了一盘大棋，“四梁八柱”已经确立，但政策的执行刚性不足，特别是部分地区地方收支跨年度预算平衡难以实现，加上监管监督力量薄弱，债务风险管理存在局部问题。

李一花：目前地方政府的显性负债已基本被地方政府债券替代，但隐性负债仍然难以完全杜绝。地方政府无法通过企业债券和银行贷款等管理较为规范的金融渠道违规融资，就倾向于转向那些不透明、监管较为薄弱的渠道进行灰色融资，财政部专项查处的违规举债类型就有：委托代建购买服务协议、信托理财产品、信托贷款、融资租赁、私募债等。从地方融资平台转型来看，2016年9月财政部大规模债务清查以及同期爆发的贵州财政担保事件，说明地方融资平台的债务管理不容乐观。一些地方融资平台没有市场竞争能力，却想留在政府体系内。庞大的人员分流和资产重组加剧了转型的难度。

那么，地方政府举债缘何屡禁不止？2015年预算法生效后，地方获得合法举债权。但由于地方举债只能采取债券的形式，且受到债务限额的约束，地方政府的融资需求得不到有效满足，因此，地方融资冲动就会以各种各样的隐性间接形式释放出来。从这个角度来说，由于地方政府被赋予发展经济的重任并具有发展经济的热情，尤其是在经济下行压力较大的情况下，地方政府要保增长，要大力推动城镇化，基础设施和基本建设就必不可少，在预算内财力用于建设极为有限的情况下，债务融资便成为最大的资金来源。进一步分析，与地方政府发展经济的热情密切相关的是政府官员的政绩考核标准依然主要由经济指标主宰，因此，地方政府的发展和政绩冲动驱使其对债务的需求难以抑制。

尽管从显性指标来看，中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度，但膨胀趋势一点不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动，则显性风险将急剧上升。因此，不能认为有国家强大的整体经济实力和信用托底，地方债即便发酵也不大可能引爆成为全局性的经济与金融危机。因为展期只是阶段性的安排，如果出现大面积集体违约，则经济本就存在内外失衡的中国，必须格外小心地方债膨胀之后引致的系统性经济风险。

最近一年多来，通过对地方债实施限额管理、地方债务分类纳入预算管理等一系列改革措施，已基本搭建起了地方债管理的制度框架。但无需讳言，制度建设还在路上，还未到完成时。违规举债、借PPP通道变相举债、明股实债等现象表明，必须扩大地方债管理制度容量，才能在化解旧风险的同时防范生成新风险，为彻底解决地方债风险问题创造条件。

温来成：地方政府违规举债会大大增加爆发区域性、系统性债务危机的风险，给国家经济社会可持续发展带来严重后果。目前地方政府债务管理存在隐性债务继续增长的问题，PPP项目中的政府承诺支出、补贴、以政府购买公共服务方式变相融资举债等问题需要高度关注。

张平：新的地方债管理模式和六部门联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》下，明目张胆的地方违规借债不会再有。需要警惕的是其化为其他形式存在，特别是警惕地方政府披着政府与社会资本合作（PPP）模式的外衣，行变相举债之实。地方政府推进PPP项目是有条件、有规范流程的，地方政府不得在PPP项目中以向社会资本承诺固定收益的方式隐性举债。PPP项目公司的成立目前按规定是以股权融资的形式存在的，要避免地方政府在PPP项目中利用债券融资，PPP项目当中的财政支出责任也必须要按规定纳入相应预算，且要严守PPP项目财政支出责任不得超过一般公共预算支出10%的红线。

开前门堵后门并举规范地方政府举债行为

主持人：地方政府融资的唯一渠道是发行新增地方政府债券，并且在国务院批准的限额内发行。为规范新增地方政府债务限额管理，4月1日，财政部印发了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，公布了新增地方政府债务限额分配规则，即根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。并指出要体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。您对此作何解读？您对“开前门”合理安排地方新增债务规模还有哪些想法和建议？

林江：财政部的文件还是相当有意思的，采用因素法测算一个城市和地区的举债需求和偿债能力，最后由财政部综合平衡后作出安排，这是一个相当完美的设计。但是在实际操作过程中会有不少技术性问题需要解决：例如一个城市可能有一个公共工程需要举债，但是这个城市的偿债能力可能不如另一个城市，但是，如何完全基于因素测算法得出合乎逻辑以及符合现实情况的判断，是非常关键，也可能是相当困难的；另外，如何确保在举债额度的分配上完全是客观评估的结果而不包含主管甚至长官意志的成分，也是一件相当有挑战的事情。我认为，既然新预算法为地方政府举债开了前门，我们不妨把相关的举债额度从财政部下放到省级政府，通过省级政府协调各城市的举债额度而不是由中央部委来确定地方举债的合理额度。毕竟地方政府最了解所属辖区的经济发展以及对于相关发债的需求情况和偿债能力情况。

邓晓兰：《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》运用因素法原理，依据财政实力、举债空间、债务风险和债务管理绩效来确定新增政府限额，这几项指标充分发挥了正向激励原则，能够促进地方政府债务管理水平向良好的方向发展。但是，以正向激励的原则来分配限额，容易放大地区间的财政收支不平衡，比如忽略了落后地区、财政实力不足地区迫切需要资金进行投资建设，其新增地方政府债务限额分配又较少，在地方债务监管趋严、整改违规违法融资背景下容易陷入新的“财政困境”。

财政实力越强的地区，对债务的需求低，但债务配额更高；财政实力越弱的地区，对债务的需求高，但配额却更低。这样的制度安排倒逼财政实力弱的地区进行规范的债务管理，这释放出中央规范地方政府债务管理、防范债务风险的决心，地方政府债务管理目前尚处于消化存量的阶段，只有先处理好存量问题、规范管理问题，才能进一步考虑地区间配额的有效分配问题。

“开前门”很可能存在的问题是前门开的没有后门大，不能满足地方政府的需求，加上地方债的成本问题，因此，需要在隐性债务显性化和风险可控的范围内，通过另外的途径如PPP等模式来缓解债务压力。

温来成：这个规定在发债限额分配透明度方面迈出了重要一步，有利于债务管理的规范化。在地方政府债务新增规模的安排上还需要考虑以下几点：（1）债务资金建设项目的储备、论证情况。重点支持技术、经济和管理较为成熟、论证充分的项目，防止债务资金限制现象。（2）建设项目的紧迫性。增加债务额度建设的项目，应当是当地经济社会发展亟需，而税收等正常资金难以满足的项目。（3）应注意各地区经济社会发展的不均衡性。不能出现因债务管理而扩大区域发展差距的现象。

李一花：财政部关于新增地方政府债务限额分配规则，体现了举债需求与举债能力相匹配的基本原则，是地方债规模受偿债能力约束的重要表现，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。可以说，这是加强地方债监管和调控地方债规模的合理方向，值得肯定。当然，由于财政实力弱的地区也客观存在对发展融资的需求，但依赖地方债的形式难以承受，因此，对财力弱的地区的支持应更多地结合转移支付进行考虑。

另一方面，由于《预算法》实施后，地方政府可以公开发债，但只有省级政府具有发债权，这从某种程度上说属于地方发债权的集中。这固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。我认为，公开发债在试点基础上，适度赋予有条件的地级市自主发债权限，县级政府所需债务资金依然由省政府统一筹集。此项改革的目的是压缩管理链条，提高债务资金的配置效率和投资效率，实质上有助于防范风险。此外，全国人大以及国务院应积极探索合理确定地方政府债务限额的规则，各省级政府也要积极探索在各县市间分配地方政府债务资金的规则，以提高债务资金效率。

张平：目前有些综合财力较高而债务余额也较高的地方政府获得的地方政府债务限额明显偏高，究其原因是由于地方政府债务限额主要是财政部根据各地综合财力测算而得，尚未全面考虑各地的债务风险状态、债务管理能力等多方面因素。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的出台将极大缓解上述现象。

我国作为单一制国家，须采取中央集中监督管理的债券发行管理体制，才能防止地方单独决策的道德风险，保证地方政府债券的发行规模适度，从而有利于国家进行宏观经济调控，保证良好的金融秩序。短期来看，要按照《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的要求，明确中央政府对地方政府债券发行的审批权，这是实现地方政府债券规范管理和保持适度规模的前提和基础。在我国，地方政府是中央政府的派出机构，在财政、税收方面没有独立性。如果对地方政府债券发行不进行统一管理，会对现有行政管理体制造成冲击。目前，我国还处于经济转轨期，相关决策机制和市场约束机制不够健全，若由地方政府来建立预算硬约束机制，则地方政府易产生无限扩大支出的偏好和冲动。同时，由于我国存在区域发展不均衡现象，中央统一管理能够通盘考虑全国范围内地方债的发行规模、地区布局和批次、进度等，实现区域间综合平衡。在中央审批管理模式下，中央政府具有地方政府债券发行的宏观决策权、政策和规则决定权、最终审批权以及具体运作资金和检查审计资金收支使用情况的权力等。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，地方政府债券分一般债券和专项债券，建议未来对于不同类型的券种，审批方式和机构可以有所区别，一般债券建议由国务院报全国人大批准，专项债券建议采取报国务院备案的方式。中长期来看，中央政府应基于明确规则而不是主观判断来控制地方政府债券规模，不再作具体的额度审批，只是设置合理的规模控制指标，具体指标是新发债券增长率要低于名义GDP与赤字率之和，融资成本不能超过名义GDP增长率，地方政府债券规模和成本控制在合理范围，符合条件的即可发行。

主持人：近日，六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求各省级政府尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，并要求于2017年7月31日前清理整改到位。您认为清理整改地方政府不规范的融资担保行为存在哪些难点？如何克服推进？

林江：我认为，清理整改地方政府的不规范融资担保行为存在着以下难点：（1）这样的清理整顿动作是否会对已经发行的城投债产生影响？其实，城投债就是利用了地方政府的信用，由地方投融资平台发行的债券，而六部委的通知则会直接或者间接地对城投债的发行和价格产生深远的影响；（2）如果地方政府与社会资本方达成了协议，按照六部委的文件进行整改是否会被社会资本方视为违约，并被追究赔偿责任？尽管六部委文件要求地方政府与社会资本方平等协商，但是如果社会资本方坚持原来签订的文件，又该怎么办，这是另一个难点；（3）即使六部委的文件得以顺利贯彻落实，如此一来，地方政府的可支配收入有可能进一步减少，地方政府该如何用新的合法的方式筹资？特别是如果部分地方政府在PPP的融资模式上进展有限，相关的排查行动后如何让地方政府有新的融资渠道和来源，也是一个需要克服的困难。我认为，六部委的文件落实需要具体问题具体分析，部分协议如果与社会资本方无法达成协议的，我们也需要予以尊重，但是相关的地方政府需要想方设法做出补救措施，以免地方债务难以受到控制。

邓晓兰：中央政府对于地方政府违规融资担保监管成本高、地方政府强烈的信贷冲动、融资平台与地方政府脱钩不易是当前清理整改违规担保行为存在的主要难点。怎样保证地方政府债务存量的数据是准确的？在清理整改不规范融资行为后，对于地方政府的收支缺口怎样补偿，怎么解决事权与财权不匹配问题？这些都是存在的难点问题。

HM国际货代公司提供的物流服务业务单一，针对不同行业、不同业务量的客户，提供相同的服务模式以及服务价格。不同行业的企业对国际货运代理业务有不同的需求，HM公司并未针对客户的不同需求提供适合客户的差异化货运代理服务。单一的货运代理业务无法满足客户的多样性需求，从而出现了老客户流失严重，新客户无吸引力的现象。

解决这些难题的思路：第一，出台相关文件支持投融资平台市场化改革，提供税收优惠政策、激励投融资平台融资创新、确立投融资平台市场地位，推行管理层改革，清理地方要员在投融资平台大规模任职的现象，引导经营不善的平台退出市场，助力投融资平台与地方政府脱钩；第二，强化监督检查的广度和深度，加强问责惩罚机制，在债务透明、风险可控的前提下，加快推进事权和支出责任划分改革，明晰各级政府间职责范围，克服地方政府事权与支出责任不匹配现象，从体制上解决地方财政靠举借债务“寅吃卯粮”的情况。

李一花：融资担保体系的建立是地方一些融资事务进行所不可或缺的。有些融资业务如果不能得到有效的担保，就无法进行下去。特别是一些带有公益性质的融资业务，就更是如此。但是，这并不意味着地方政府可以直接对此类融资业务进行担保。地方政府通常不能直接参与担保事务，间接参与也需要有防火墙。鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系，具体说来，就是允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。这样，间接担保采取公司对公司的形式，而公司承担的只是有限责任，新的地方债就不会因此形成，这是地方债务管理的一个较低限度的要求。

对地方政府担保限定在极小的范围之内，是限制违规担保的有效举措。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。也就是说，其他的所谓担保都是违规行为。

温来成：其难点包括思想认识、保增长的压力、地方官员对政绩的追求，以及投融资平台转型发展存在的实际困难等。首先要以《预算法》为标准统一思想，消除模糊认识甚至侥幸心理。其次，依法查处违法违规行为，提高《预算法》的震慑力。再次，恰当处理防风险与保增长之间的关系。将经济增长建立在经济运行有序、安全和可持续的基础之上。

张平：清理整改地方政府不规范融资担保的新规之下，地方融资平台公司面临转型发展与规范治理的新挑战。一方面，要对融资平台债务存量进行分类，经营性盈利项目的举债要与政府脱钩，完全推向市场，转化为企业债。公益性项目的举债，政府可以通过合理的价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴或政府购买公共服务的方式予以支持。长远来看，平台公司的项目必须按照市场化原则融资和偿债，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务，政府也不得提供任何形式的担保。另一方面，融资平台公司要增强适应市场化的经营管理能力，健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，将融资模式与公司发展战略有机结合，通过合理配置偿债周期，降低融资成本、监控债务风险，通过预算管理、债务存量盘活、加强财务预警等手段，增强融资平台公司运营财务和控制风险的能力，使其真正转型为独立自主经营的市场主体。

主持人：《通知》要求，建立跨部门联合监测和防控机制，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。此举释放了什么信号？对规范地方政府举债行为有何意义？

林江：此举释放了中央政府从严惩戒那些顶风作案的部门和机构人员，应该对遏制地方政府违规违法举债将产生一定的影响。事实上，相当长的一段时间以来，地方政府对于违规违法举债抱有侥幸心理:一是认为中央政府不一定会发现其违规违法举债的事实，二是认为即使中央政府得知地方政府的做法，也不一定会采取实质性的打击和惩罚措施，因为地方政府的部分官员会认为，只要举债的所得全部用于地方的经济建设，中央政府是不会真正惩罚地方政府的。而这次的通知精神对于上述的侥幸心理无疑是当头一棒，相信地方政府会认真对待此事。另外，此举给中介机构和法律服务机构也带来了重要的信息，就是要求这些中介服务机构必须严格按照专业准则来出具相关的审计报告、资产评估报告等。

邓晓兰：此次中央政府规范地方政府举债行为，加大对违法举债担保行为的惩处力度，保持高压的监管态势，有助于降低不规范举债行为发生的概率，助力投融资平台公司与地方政府脱钩，促进融资平台公司市场化转型。此外，此举规范地方政府举债行为，进一步健全我国债务监管体系，有助于打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力，同时加速了我国地方债务监督体系全面化、常态化的建设进程。

温来成：治理地方政府债务需要多部门联合努力，仅靠财政部门力量是有限的。《通知》要求，建立跨部门联合监测和防控机制，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力，这充分体现了中央政府治理地方政府违规举债的坚决态度和决心。其对规范地方政府债务的意义在于：（1）进一步明确了地方政府违规举债行为的具体边界，以便对这些行为进行有效治理，如金融机构要求地方政府提供担保承诺等。（2）明确了在规范地方政府举债行为中各个环节的要求，如中介服务等，切断违规举债的利益链条，以加强地方债务管理。（3）多部门联合、有效支持财政部门治理违规举债行为，形成声势，产生震慑力量，提高治理效果。

李一花：地方债管理首先需要的是债务信息。无论什么样的债务管理方式，都应该建立在地方债常规信息的准确提供之上，但地方债的突出问题是地方债数据信息严重缺乏。2010年和2013年的地方债数据依靠审计署的审计调查，这是非常规的地方债数据获取形式。多部门监管地方债，可谓找到了地方债综合治理的一条重要路径。多部门联合管理，是为了让政府相关部门的信息可以更有效地传递。地方债管理需要有一个牵头部门统揽全局。各个部门都有经济权力，但是财政统揽债务管理的重要性和必要性尤为突出，应明确财政部门在地方债管理中的主要责任。

从加强跨部门联合惩戒、形成监管合力来看，无论是融资平台公司还是金融机构，由于他们是地方债业务的债权人，只要这类机构不对地方政府的违规行为提供融资，那么新的不符合规定的地方债就不会产生。因此，如果说从地方政府入手解决地方债管理问题属于需求侧发力，那么，从融资平台和金融机构入手加强地方债管理则属于供给侧发力。当供给侧与需求侧一起用力时，对地方债防控的强大防火墙就建立起来了。对中介机构的要求同金融机构的要求是一致的，要让市场主体不相信政府违规担保行为的有效性，要让市场主体清楚违规地方债的风险之所在。

张平：六部门的《通知》一方面对现有地方政府举债行为中牵涉的各主体的义务和责任进行重申和具体阐述，另一方面也首次强调了今后地方债多部门联合管理、综合治理的路径。但也需谨防在多方联动、多方发力的情况下出现政策把握不一致、多龙治水、问责不清的问题。地方债的管理还需要有负总责的牵头部门，这个部门理应落在财政部门的身上，由财政统筹地方政府债务预算、统揽举债行为的监管职责、协调各部门之间的信息共享等。

主持人：目前，我国地方政府债务管理尚不够成熟，相关配套措施也在不断探索之中，您对健全完善地方政府债务监管体系、进一步规范地方政府举债行为有何构想建议？

林江：我认为健全完善地方政府债务监管体系，进一步规范地方政府的举债行为是一件长期的工作，不可能短期内一蹴而就；中央应借此机会进一步完善分税制财政体制，让地方政府拥有多一些的可支配收入，从而一定程度上降低地方政府面对财政赤字而需要举债的意愿和风险；人民银行、银监会和财政部的相关治理地方债务的文件需要再做协调和统一，因为地方政府有时难以判断这些部委和机构对于地方债务的相关指标和概念的理解是完全一致的；中央政府相关部门应该把地方债的核定权下放到省级政府，由省级政府对于地市的举债指标作出最后的决定，最大限度让省级政府与地市政府在如何尊重市场规律上达成一致的意见，并在中央政府相关部门可以管控的空间内把地方政府举债的事情做到最好。

邓晓兰：建立地方政府债务监管体系需要分析不规范融资举债行为产生的深层原因，根本上从多大程度是由于“晋升锦标赛”原因形成、多大程度上是财政分级管理体制的原因、地方政府的真正债务需求怎样得到等方面着手：

第一，地方政府需要打造“阳光财政”，推进政府债务一定程度地公开，提高透明度，发挥社会公众、媒体舆论监督作用，在提升监督水平的同时降低监督成本，形成“中央政府+监管机构+社会公众”的监管体系；第二，债务监管需要常态化、动态化和全面化，在相关部门建立债务信息共享系统，进一步扩大联合监管和防控机制；第三，在初步建立我国债务风险预警机制的同时，建立地方政府偿债基金，确定一个合理的比率，将每年财政收入的一部分划归为偿债基金纳入政府预算管理当中；第四，推进政府官员政绩评价体系改革，确立一套符合当前我国国情、具有普适性且充分考虑弹性因素的评价制度；第五，相比于地方政府债务融资，引入社会资本不仅能提高资源配置效率，更能减轻地方政府财政负担，避免过度举债带来的债务风险，开放公共产品提供领域，大力推广PPP模式，出台相关支持政策提高PPP项目的落地率；第六，规范投融资平台发展，引导投融资平台与政府脱钩，逐步退出经营状况差、风险隐患大的投融资平台；第七，地方政府违规举债融资的主要原因是财政收入不足，解决违规融资问题的根本途径在于深化财税体制改革，夯实地方政府财力基础。

温来成：我的建议是：（1）加强法制建设、依法监管。修改《预算法》，增加对地方政府债券市场管理的内容，依法对其发行、流通和偿还进行管理和监督。（2）逐步扩大发行主体，满足地方经济社会发展的需要。将目前只有省级政府具有发行债券资格的状况，扩大到中心城市，以及全国财政收入百强县市，适应我国新型城镇化的实际需要。（3）适度增加地方政府债券发行规模，有效治理隐性债务。从国际经验分析，我国政府债券规模还有一定发展空间，在目前《预算法》规定地方政府只能以发行债券融资的情况下，适当增加发行规模，满足地方政府融资需要，防止变相举债、违规举债现象发生，有效控制隐性债务发展。（4）以提高债务资金使用效益为核心，根本上防控债务风险。建立独立的债务资金使用绩效评价体系，将举债资金切实用于地方亟需发展项目，培植税源，为地方经济社会发展，特别是新型城镇化建设做出贡献，走可持续发展的道路。

李一花：一是进一步探索更加全面系统的债务统计与管理制度。系统、完整、及时的债务统计，有利于及时识别债务风险。这就提示我们不仅要重点关注地方直接负债，还要对各种类型如短期内或甚至在较长时期内都不会有债务行为发生的但未来可能转换为地方政府债务的行为，给予关注。各种形式的或有负债、隐性负债、间接负债都需要认真审视和加以评估。将PPP、政府购买服务等项目的支出承诺，统统纳入地方财政风险测试范围，尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下，对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。尽快建立全国性、完整、规范的PPP项目库，严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。

二是进一步完善地方政府债券市场信用评级和信息披露机制。目前我国地方政府债券信息评级的市场竞争还不是很规范，存在恶性竞争和评级敷衍的现象，亟待建立一套科学有效的信用评级体系和信息披露机制。同时，应加强对地方政府及评级机构行为的监督制约，确保评级过程及结果的客观、公正。与此同时，扎实推进地方融资平台的清理规范和市场化转型工作，继续妥善处置存量地方政府性债务，实事求是地评估国开行、农发行的专项建设基金对地方政府债务的影响，并逐步纳入政府信息披露范围内。

三是将债务融资与国库资金进行联动管理。随着地方政府债券自发自还改革的深入，将来地方政府可以灵活选择发债的时间、债券的品种等，这就要求将发债、偿债与国库资金的预测等进行综合考虑，降低政府融资成本。

张平：短期任务要明确地方人民代表大会前置审批资格，加强地方政府自律管理。第一，要将地方政府债券发行全面纳入财政预算管理，地方人民代表大会严格依照《预算法》《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》，根据地方政府依照国务院下达的举债限额提出的报批申请，结合地方政府提供的财政收支、资产负债表、偿债能力指标等信息，对地方政府债券发行计划进行审批。同时，地方人大还要对地方政府债券融入资金的使用方向、偿还安排等进行审查和监督。地方政府内部要建立专门的债券发行管理部门，具体负责制定本级政府债券发行计划，组织债券发行分销，监督融入资金的使用，管理债券还本付息。通过审计机关的严格外部审计，建立对地方人民代表大会履行前置审批的制度和对地方政府主要领导实施全面绩效考核，对有违规行为的坚决追究到底，从而制止盲目追求政绩而过度举债的行政行为，达到有效防范金融风险和道德风险的目的。中长期来看，要推行政府综合财务报告制度，积极编制地方政府流动资产负债表和债务收支计划，及时反映融资项目的投资规模、资金使用和本息偿还情况，形成完善的债务动态管理机制。此外，地方政府债券的偿还是由纳税人最终负担的。因此，除现有的地方政府和人大监管之外，地方政府债券融资的使用管理还应接受社会公众的监督，引入有效的社会监督机制。要设计公开透明的债券信息披露机制，帮助公众及时了解地方政府债券的融资及资金使用情况，防范违规使用风险。同时，还应建立接受公众监督的有效渠道，如建立专门的公共财政监督网站或机构，受理质询事件等。

今后，随着中央加强对地方发行债券的监管，地方各级政府债务管理制度、综合财务报告和资产负债表的完善以及地方政府财政透明度的提升，适当时机应考虑将地方政府发债主体进一步下放，借鉴发达国家市政债的发行、管理、偿还、预警及监督机制，发行我国地方政府市政债，真正构建基于举债权限自主的我国地方政府债务“借、用、管、还、控”机制。■

（本栏目责任编辑：王光俊）