城市化进程中失地农民权益保障体系的完善

王燕

20世纪90年代以来，随着工业化、城市化的快速发展，产生了失地农民这一特殊的群体。我国失地农民权益保障问题日益突出，已经影响到城乡的统筹发展和社会的和谐稳定。本文在剖析了失地农民权益保障体系存在的问题和原因后，结合我国国情和失地农民的需求，提出了相关建议对策。

一、相关概念界定

1.城市化。“城市化”一词最早出现在1867年西班牙工程师A.Serdr的著作《城市化基本原理》之中。到20世纪70年代末，这一概念引入我国。综合专家学者的意见，城市化指的是人口向城市聚集，城市生活由城市向外延扩展，不断地扩大化。城市化的一个最终结果就是不管是城市内部还是城市外部的人，生活方式都趋同于城市生活化。

2.失地农民。字面意思即是失去土地的农民。学者戴中亮认为失地农民指的是在城市化发展过程中应为自己承包的土地被征用而失去土地的农民。笔者认为，失地农民应该是在城市化进程中失去了基本的生产用地，不能够再继续从事农业生产的农民。这也是在我国城市化进程中出现的一类特殊的群体。

3.农民权益。这一内容包括土地承包权、财产权、土地使用权和土地收益权等各个方面的权利和利益，即经济权益。还包括政治利益，具体来讲是参与权、选举权、被选举权、知情权、决策权与监督权。

二、现阶段我国城市化进程中失地农民的现状

1.规模逐年增长。我国城市化进程不断加快，城市规模不断扩大，失地农民的数量逐年增长。仅从1987年到2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，人均不足0.7亩。目前我国失地农民总数达4000多万，以目前的状况发展下去，预计到2030年我国失地农民将高达1.1亿。2010年国土资源局耕地统计报告显示，我国耕地面积正在逐年减少，失地农民增长速度快。

2.失地农民生活水平有所下降。土地对农民的重要性可想而知，它是农民赖以生存的基础。农民不能从土地自给自足，当然也不能换取经济收入，这大大影响了失地农民的生活水平和生活质量。加之失地农民到劳动力市场的竞争力不高，从而影响了其再就业。国家补偿只能解决一时的生活问题，后续生活仍然没有保障。

3.失地农民养老保障缺失。土地是农民生活的基本保障，在农民的基本生活中和以后的养老中都起着中流砥柱的作用。有了土地，就可以解决农民的温饱问题，保障整个家庭的基本生活水平。而且为农民提供一些物质条件，同时为养育后代提供生活保障，所以说土地在农村具有养老保障的功能。当农民失去土地后，收入来源丧失了，养老保障也失去了，这就意味着农民没有了物质保障，生活水平更是没有办法提高。在城市化进程中，失地农民面临越来越多的风险，这些风险由于制度的不完善，无法规避，因此失地农民的养老保障问题越来越严重。

三、现阶段我国失地农民权益保障体系存在的问题及原因

1.土地征收制度有待完善。①农民土地征收范围界定模糊。我国法律对“公共利益”的外延界定不清，这从另一方面讲就给了各地政府权力寻租、滥用土地征收行政自由裁量权提供了机会。一些地方政府凭借自身所掌控的行政权力对我国的土地征用，假公济私将征地范围扩大，导致征地权的滥用，也导致了我国土地资源的浪费。②土地征收程序不完善。在土地征收过程中，在地方政府存在不合法、不规范的现象，使失地农民的权益遭到了极大的损害。一般土地征收的手续是这样的：由用地单位按法律相关规定提出征地申请，交由相关部门审批，审批通过之后公告征地信息，被征地农民办理土地登记手续。之后由政府将征地补偿及安置方案进行公告，广泛听取农民的意见。最后就可以办理土地变更手续发放补偿款，并进行公布，接受社会各界的关注与监督。这一套程序处处能体现农民的自由选择性。但在实际征地过程中其实不然。一些地方政府并没有严格按照我国土地征用的程序执行，完全忽视了农民的意见和群众的监督。③土地征收补偿不尽合理。土地并不是按土地的实际价格征收，而是要看被征用土地原来的用途。现行的征地补偿标准计算方式按“产值倍数法”计算。按传统土地价值进行补偿非常不公平。而且，征地补偿标准的弹性空间大，地方政府和征地单位基本都会在法定补偿标准中压低对失地农民的补偿，从而导致农民的利益受到损失。

2.社会保障制度不完善。①我国尚未建立失地农民社会保障体系。我国目前还没有出台相关的政策来解决失地农民的社会保障等问题。失地农民没有足够的资金来缴纳社会保障金，导致失地农民的生活保障性低。②農民社保制度建立缺乏相应的政策法规支持。我国没为失地农民的社保出台相关政策法规，地方政府也没有明文规定，导致失地农民的社保工作被忽视，权益更得不到保障。③失地农民参保率低，社保覆盖面不够。许多失地农民由于经济条件等的限制，不愿意参保。由于失地农民的参保项目比较少，集体和国家也缺乏相应的有效制度来保障失地农民，失地农民参保率低，无法达到国家要求的基本水平。

3.失地农民自身的问题。就目前而言，中国的农民普遍文化水平低，思想观念比较老旧。如果失地后再就业，无一技之长，是难以在劳动力市场竞争的。再者，中国失地农民的法律观念不强，在自身权益受到损害的时候，他们鲜少拿起法律的武器保护自己。

四、现阶段完善我国失地农民保障体系的对策

1.建立健全我国土地征收制度。①明确征地适用范围。通过法律手段严格界定公共利益的范围，尽量减少政府的自由裁量权。把国有土地的经营管理权不再归政府拥有，需要建立独立的职能部门，促进政府职能的快速转变。在城市化发展的进程中，要充分考虑社会全体成员的利益，维护农民的合法权益。②完善土地征收程序。征地必须透明，有必要增加听证程序，广泛听取失地农民的意见，让被征地农民参与整个征地过程，以保证他们对土地的使用权和处置权等得到充分的尊重，权益得到有效保障。再者要加强对农村土地征用的审批程序的规范。农民应该对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，有权进行参与，发表自己的意见，如果被征土地被闲置，农民当然有权申请恢复土地的种植，这样不仅提高了被征土地的利用率，而且有利于保护国家有限的土地资源不被浪费。③完善征地补偿机制。针对目前土地征收补偿原则的规定不明朗现象，我国应该确定“合理补偿”原则。以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。这一原则的确定，一方面可以保障失地农民的合法权益，另一方面可以减缓现阶段实行完全补偿可能给国家和社会带来的负担。另外需要建立合法的分配方案与审批制度，有效防止村民会议自制权的滥用。 ④设计专门裁决土地纠纷和争议的监督机构。建立公平的争议仲裁制度，赋予农民对征地目的和补偿安置的诉讼权，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。做好失地农民的信访接待工作，落实好信访回访。

2.完善失地农民社会保障体系。①失地农民的法律援助保障。现阶段，我国政府对于农民权益保护问题，基本不够重视，虽然各种法律法规也出台了很多，但是侵害农民权益的事情总是层出不穷。究其根源，是我国法律对行政权力制约不够明确，造成了行政权力范畴没有边际。需要相关部门消除立法空白，明确监督主体的职责和权限，建立科学而严格的执法监督机制。要真正保护好失地农民的经济权益，仅靠政府是不够的，还必须依靠社会的共同努力，这其中更是离不开失地农民自身的努力。政府应进一步完善农民法律援助机构。我国的《律师法》和《农业法》虽然设立了法律援助制度，但范畴比较广。因此，必须通过立法的形式在相关法律法规中，专门对失地农民的法律援助问题加以明确详细制定。 ②推动失地农民购买商业保险，实现失地农民社会保障多元化发展。构建失地农民商业保险制度，把没有纳入到城镇社保的失地农民纳入商业保险体系，从而保障失地农民的生活质量。

3.提高农民的自身再就业的能力。只有通过不断地自我学习和继续深造才能适应现代社会对人才的需求。失地农民必须转变传统的思想观念，提高自我认识，改变保守的就业观念，不断通过学习与培训提高社会适应力，掌握新技能。只有很好的融入城市生活，才能从根本上实现从农民到市民的角色转变。

（作者单位：西安财经学院行知学院）