县改市20年后解冻：不能只盯着“钱景”

林小昭+胡印斌

这次三个县改市，透露了一个主要的信号，即：在城镇化不断加快的情况下，冻结了20年的县改市也正在重新开闸。

4月12日下午，四川省民政厅发布消息称，经国务院批准，民政部发文同意撤销隆昌县，设立县级隆昌市。隆昌撤县设市后，行政区域不变，由四川省直辖，内江市代管。省民政厅消息还特意提到，隆昌成为国家解冻县改市审批后，全国首批、四川省第一个获批的县级市。

也就在同一天，湖南媒体报道，经国务院批准，同意撤销宁乡县，设立县级宁乡市。宁乡市由湖南省直辖，长沙市代管。

再往前一天，浙江媒体4月11日报道，经国务院批准，同意撤销玉环县，设立县级玉环市，由浙江省直辖，台州市代管。

连续两天，东部、中部、西部三个地方撤县设市。

县改市重新开闸

这次三个县改市，透露了一个主要的信号，即：在城镇化不断加快的情况下，冻结了20年的县改市也正在重新开闸。

此间的背景是，上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。其中，江苏县级市数量超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。相关统计显示，至1998年，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

不过，县改市一度引起盲目跟风，从而带来不少问题。比如，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊、大量占用耕地等问题，“假性城市化”俯拾皆是。

在这种情况下。1997年，国务院暂停了实施10多年的撤县改市政策。此后的近20年间，只有少数县成功改市，而且这些县主要集中在边疆和少数民族地区。

相比之下，此次三个县改市具有更为深远的意义。三者中，位于浙东南沿海的玉环市经济实力最强，它是2016年全国百强县排名第28位。玉环市是首批国家级海洋生态文明建设示范区、浙江省海岛统筹发展试验区和浙台（玉环）经贸合作区，拥有浙江省唯一一个县级港区的国家一类口岸。

位于湖南长沙的宁乡市，在全国百强县中排名35位。宁乡市是全国重要的商品粮生产基地和农产品后勤基地，宁乡经开区是中西部地区唯一一家由县级主导的国家级开发区，已成功获批长江经济带国家级转型升级示范开发区。

隆昌市，四川省第一批工业强县示范县，地处川渝交界处，是“四川东大门”，是四川出川和出海大通道要冲，区位优势突出，战略地位特殊。在四川省统计局2016年10月发布的全省县域经济排行榜中，隆昌排在全省第46位。

分析认为，撤县设市，对进一步提升城市定位，增强城市功能，拓宽发展空间等具有重要的战略意义。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞说，县改市不可能永远暂停。尤其是经过了20年的发展，我国的城镇化水平已经提高了很多。县改市的速度已经与城市化的客观进程不匹配，严重滞后于城市化的进程。再加上这些年不少县级市改成区，因此城市数量反而减少了。“但是城市的发展是客观存在的，很多县城、特大镇实际上已经是城市，只是没有这名号罢了。”

今年的政府工作报告提出，要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

超200县欲改市

县改市，带来的变化显而易见。由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。“最根本的是建设城市中配置资源的权力增大了。”牛凤瑞说。比如，一些涉及城市建设和治理职能的部门，如住建局、城管局等，机构规模将更重大，以适应城建和治理的需要。

此外，县改市，“名分”上带来的变化也很吸引人。福建一位县级官员告诉记者，由县改为市，有利于扩大知名度，也有利于本地的招商引资。“毕竟，市长总比县长要好听”。

这种利好之下，随着县改市的重新开闸，地方也点燃了新一轮县改市的冲动。按照《决策》杂志报道，截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。

专家分析认为，在接下来新一轮的县改市过程中，一定要设定严格的科学标准，循序渐进的推进县改市，避免一窝蜂和盲目跟风，符合标准的及时设市，不符合标准的拒之门外。

那么县改市到底有何标准？在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示，“新的县级市设立标准和程序已经制订完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

尽管新的标准尚未公布，但是毫无疑问，县域经济发达、区域内城镇化比例较高，城市规模较大的地方，撤县设市的可能性也会比较大。

“经济发展水平和人口集聚规模十分主要。尤其是城区人口的集聚规模，是是否改市的最主要的指标。”牛凤瑞告诉记者，一个县是否改市除了看人口集聚和经济发展程度外，地理区位也是主要的因素。一些大城市辖下的县，比如湖南长沙县，尽管经济很发达，人口集聚规模很大，但这些地方县改区的可能性更大。“像长沙县现在已经与长沙市区连为一体了。”

在县改市和县改区之间，很长一段时间以来，相比县级政府对县改市的渴求，县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。不管是改成市还是改成区，还是应当具体问题具体分析。

比如，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市以及杭州、南京等二线大城市，本身具有强大的辐射力和扩散力，其发展要素已處于外溢的阶段，周围的县改区之后，发展的潜力远远大于县域自我发展的能力，这样的县改区也更受欢迎。

但对于大多数三四线地级市来说，由于还处在集化阶段，希望各个要素向主城区聚集，县改区只会进一步吸附周围县域的资源。这样的改区也往往遭到来自县一级的反对。

警惕城镇化“虚热”

与传统的以服务三农为主的县相比，市一级的财权相对独立，在地方财政收入中的占比也更大，在使用上级政府转移支付或者专项扶持资金方面，也更灵活。此外，市级行政管理权限也更大，无论是建设用地指标，还是工业项目、市政建设等等，远胜于县。凡此种种，均导致许多县纷纷寻求改市。

问题是，当众多的县都趋之若鹜时，很多事情实际上已有些变味儿。20世纪90年代末中央为何收窄撤县设市的口子？根本原因还在于不少地方为了改市，往往好大喜功，甚至弄虚作假，编造相关数据，从而扭曲了城镇化的方向与目标，出现城镇化“虚热”：一方面，城市建设缺乏规划，一些地方出现供大于求的“鬼城”；另一方面，与民生息息相关的公共服务并没能跟上。

行政区划调整是一件影响深远的大事，应该虑及长远，格外谨慎，不能动不动就一窝蜂围拢而上，不能“有条件要改、没有条件创造条件也要改”。毕竟，市也好、县也好，所有的努力都应该是增进民生福祉，让老百姓对未来有更好的预期。

摘编自《第一财经日报》《光明日报》、澎湃新闻