法治视野下清理规范税收优惠政策的思考

孟亚琦

摘要：改革开放以来，为了促进经济发展和拉动国民经济增长，国家和地方政府制定了一系列税收优惠政策为经济发展提供支持。这些政策在很长一段时期内对经济增长发挥了很大作用，但市场经济在不断发展，一系列税收优惠政策已不适应新的经济形势，暴露出各种各样的问题。我国税收优惠政策制定主体混乱，形式零散，缺乏规范性和统一性。因此，必须对税收优惠政策进行梳理和排查，重新编纂为法律形式，构建一个合法、合理的税收优惠法律体系。

关键词：税收优惠政策；税收法定原则；税收优惠法律体系

2013年11月12日召开的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中中指出：按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则、加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。2014年11月27日，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》指出：通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。

一、现行税收优惠法律制度的缺陷

（一）税收优惠政策制定主体混乱

1994年的分税制改革完善了我国税制结构，税收制定权统一收回中央。1996年，地方对税收的减免权也被取消，规定行使税收减免权的主体只有国务院、财政部、国家税务总局。但是，这一规定并未被严格遵循。现行税收优惠政策的制定主体涉及全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、各级地方政府和地方财税部门，这些主体根据自己的需要制定了许多纷繁复杂的税收优惠政策。地方政府为了促进当地GDP增长，与周边地方竞争，不断出台对当地有利的税收优惠政策，这显然违背了税收公平原则。另外，这些政策是为了实现不同阶段的不同经济目标而制定，具有一定的时效性，当它们不能适应新的经济形势时，便无法配套、协调发挥税收对经济的调节作用，阻碍经济进步与发展。

（二）税收优惠政策立法层次低

《立法法》明确规定我国的税收立法权应属于全国人及其常委会，并且立法表现形式是“法律”。但是，在目前，由于我国税收优惠政策制定主体的混乱，造成税收优惠政策立法层次低，大多数税收优惠以暂行条例或者各种文件的形式出现，而不是法律。因此，在税收优惠政策的制定上，法律层面的规则供给一直处于稀缺状态，而税收优惠政策的立法层级低，在很大程度上影响了法律的权威性。我们必须意识到没有统一规范的法律，则无法构建良好的税收优惠法律制度；没有良好的法制环境，则无法为社会主义市场经济的健康发展提供制度保障。

（三）税收优惠政策的制定缺乏程序性

税收法定原则要求税法的制定和税收活动的开展要严格按照程序，听取纳税人意见，保证纳税人的合法权利。税收优惠政策的制定也理应遵照法定程序，这样才能保障税法的权威性和严肃性。现行税收优惠政策大多是地方政府及财税部门以颁布文件的形式直接出现，很少会组织听证会，这种缺乏程序性的做法可能损害纳税人的利益。除此之外，政府虽然应根据经济发展情况适时对税收优惠政策做出调整，但不遵照法定程序、经常性的变动会扰乱市场秩序，不利于市场经济稳定发展。

二、完善税收优惠法律制度的建议

（一）合理配置税收优惠政策的制定权

一方面，要贯彻落实法律保留原则。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，也就是说，税收优惠只能由全国人大及其常委会制定法律，特殊事项可以授权国务院制定行政法规；财政部、国家税务总局只能对法律和行政法规的运用作出解释，而不能对其进行变更，除此之外的任何主体都不能制定税收优惠政策。另一方面，考虑适当给予地方一定的税收优惠政策制定权。清理规范税收优惠政策时，不能“一刀切”，应给与地方一定的自主性，允许其根据当地实际情况进行改革。因此，在保证税收优惠政策统一由专门法律规定的前提下，给予地方政府一定程度税收优惠政策制定自主权。

（二）提高税收优惠立法层级

根据税收法定主义的要求，税收优惠政策的制定应当由法律制定。我国目前税收优惠政策没有完整的法律，零散的税收优惠政策无法协调配合发挥对经济的调节作用。因此，我国必须将税收优惠法律政策上升到法律层面，将税收政策的制定纳入法律范畴之内，在国务院清理规范稅收优惠政策的指导下，对我国税收优惠政策进行严格排查和梳理，遵循法定程序，对违反法律法规的税收优惠政策予以清理，保留合乎法律法规的优惠政策。建立完整和系统规范的税收优惠法律制度，有利于完善税制，为我国经济健康发展提供制度保障。

（三）强化制定并实施税收优惠政策的规制

税收优惠政策制定过程中的民主科学性要求要保证纳税人能公平公正的参与到制定过程中。凡是权益相关的主体都有权利参与这一过程。法律保留原则要求税收优惠政策的制定权属于全国人大及其常委会，特定情况可以授权国务院，因此，在税收优惠法律制定过程中，应广泛听取纳税人的意见，尤其是一些权益会受到影响的产业和行业；在税收优惠政策实施过程中，要遵守法律规定，在法律授权范围内征税，不得超越法律授权范围。

综上所述，在清理规范税收优惠政策的过程中，必须遵循税收法定主义和法律保留原则，尊重纳税人的信赖利益，合理配置税收优惠政策制定权。加强财税法治建设，通过构建合法、合理的税收优惠法律制度，保障社会主义市场经济健康发展。