论非警务活动中的问题及对策

哈杰　刘景宁

摘要：近年来，非警务活动在整个公安机关活动的占比日益扩大，对于正常的警务活动的影响也越来越大，其表现形式和原因是多方面的，而解决这一问题难度大，耗时长，见效慢。因此，非警务活动所带来的影响理应引起公安工作者的重视。

关键词：非警务活动；表现形式；问题；原因；解决方法

所谓非警务活动，是指公安机关从事的，不属于《人民警察法》与公安部《110接警工作规则》规定范围的，本不应该由公安机关承担的各种社会事务活动。

公安机关的职责主要是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人生安全，人生自由和合法财产，预防，打击，惩治违法犯罪等。但近年来，由于群众权利意识增强，社会发展而导致的娱乐性商业性活动增多。研究案情时发现，大量的警力被用于非警务活动，其影响不容小觑，其所带来的问题也日益严峻。

1非警务活动的表现形式

1.1参与联合执法

因公安机关有强制的措施权，处罚权，所以在各部门行政执法遇到阻力时，地方党政机关领导常常会要求公安机关介入以综合治理为名的联合执法，例如：征地拆迁，催讨税款，计划生育罚款，调停经济纠纷等，明明应该由政府，国土资源部门，计生部门，税务部门等承担的责任，竟都转嫁到了公安机关。

1.2参与娱乐性，商业性安保

公安机关常常被要求参与娱乐性，商业性的演唱会，足球赛的安保工作，这些本该由保安服务公司所承担的责任被强制到了公安机关身上。并且这类活动需要大量警力，極大的影响了警务活动的执行效率。

1.3干预民众实现自身权利

在一些地方党政机关领导的要求下，公安机关阻止民众上访，甚至对那些举报违法犯罪行为的群众罗织罪名，打击报复的事件常有发生。有时还被要求对于那些进行正常新闻采访报道的记者进行阻拦。

1.4公安机关职责范围以外的非紧急救助

《人民警察法》第21条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。但是类似ATM机吞卡，工地噪音过大，医疗事故纠纷，甚至猫爬上树下不来了，电灯坏了等一系列问题，是不属于公安职责的，但当事人往往第一时间报警，而警察为了不让民众失望，也选择了出警。

2非警务活动所带来的问题

2.1公安机关基层工作人员压力过大

基层民警的工作时间，工作强度，工作压力的大大增加。我国警察数量和人口比例在11：10000，而发达国家平均在35：10000基层派出所建制在5～50人左右，警力少、事件多。例如南京中央门派出所，基层民警近四十位，但是最多的一天接警七百余起，平均每人要处理二十余起，但这其中，不少都不应由公安机关管理。再例：广东省民警每天加班时间平均3-4小时，工作时间平均11小时以上，平均每三周才有一天的休假。1而导致如此高的工作强度与工作压力其中很大一部分原因是承担过多的非警务活动。原广东的警力在全国属于前列，基层民警尚且如此，试想警力少的省份的基层民警的工作压力。并且由于承担大量警务活动而导致的长时间加班，使得基层民警难以陪伴自己的家人，加之工作压力巨大，很多基层民警在心理上也存在问题。

2.2降低警察的职业认同感

公安机关的职责主要是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人生安全，人生自由和合法财产，预防，惩治违法犯罪等。但现在，警察的大量精力被用于实行非警务活动，例如某居民家夜里3点停电了，打110求助，要求警察去修。再例如，某居民家的猫上房下不来了，也向警察求助。警察出于对社会群众的承诺，不得不出警。但是执行这样的非警务活动，难免会降低对于自身职业的认同。同样，在被要求去执行商业性，娱乐性的安保活动时，的确会让很多警察产生不满。

2.3恶化警民关系

公安机关在非警务活动中的滥用警力和滥用强制措施得不到民众的理解与支持，损害了公安机关在人民群众中的印象，降低了公安机关的公信力，警察权威的下降。例如强制征地，这明明是国土资源部门管辖范围之内的事，但公安机关被置于与人民群众对立的矛盾的第一线，公安机关成了其他部门不作为的“替罪羊”，并在网上招致一片骂声，民众日常对于警察唯恐避之不及。

2.4影响正常的警务活动

公安部门的一项统计表明，在全国“110”报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警大约占六七成，而在北京，这个数字高达九成。在北京市公安局“110”报警服务台每年近200万件的报警电话中，只有10%属于警情报警，因此大量警力被用于非警务活动，这给正常的警务活动带来了巨大的影响，没有人力去执行正常的警务活动，并且，由于上述非警务活动而导致的警民关系恶化，会使得警察在执行正常的警务活动中遇到的阻力增强，民众不愿意与警察过多接触，不愿去将苗头，线索报告警察，这大大加大了警察工作的难度

2.5越责使用职权，滥用职权等情况增多

警察承担了别的部门应承担的职责，因此，在客观上，也获得了更多的权力。警察在接受地方政府的派遣时，时常超越了法律授权，这会导致警察越权现象时有发生，而越权，也就导致了滥用权力，在实际过程中拥有更多权力的同时，执法者的心态也会发生改变，会变得不自觉的滥用职权。

2.6影响法制化进程的建设

在进行非警务活动的行政过程中，公安机关是违法行政。而对于上述出现的，对于当事人打骂，扣押，阻碍民众行使公民权利，阻止新闻工作者进行正常拍摄，这一类非警务活动中的强制执法、暴力执法已经属于违法行为，公安机关，作为国家的执法者，应该自觉的遵守，维护法律，这种违法行为，是对法律的践踏，在法制化进程的途中，公安是极为重要的一环，如果公安机关都不能自觉遵守，那么何谈法制化社会？

3非警务活动的成因

3.1规定内容不清

《公安机关人民警察内务条令》第三十二条规定：公安民警应当热情为求助的群众提供必要的帮助，解答群众提出的问题，对群众报警、报案应当及时妥善处理。《人民警察法》第21条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。但这些条令对于什么是必要，什么是危难情形却缺乏一个明确的规定，而如果拒绝不履行责任，则可能会构成违法，因此，在这样的情形下人民警察的时间不得不大量耗费在非警务现场。

3.2各行政部门的不履责

各部门的不积极履责，对于自身职能的不明确，加之为了减少行政阻力，于是促使运用党政机关领导派遣公安机关进行非警务化活动，因此，公安局，公安厅，公安部又成了“不管局”，“不管厅”，“不管部”，即其它部门不管的都交由公安机关管理，而公安机关过多的介入了这些行政事务后，使得这些行政部门更加的不履职，更加的依赖公安机关。这是不合理也是不合法的。

3.3对于党政机关领导要求的难以拒绝

由于警察是双重领导制，从机关管理方面讲，双重领导关系是指地方国家机关受同级国家权力机关以及党委和上级同类型机关同时领导，一般的地方国家机关都含有双重领导。表现为在行政关系上归地方政府领导，在业务上归上级同类部门的领导。这就是人们常说的“条块分割”。例：海南省琼海市公安局曾发生这样的两件事：海南省琼海市公安局曾发生过这样两件事：万泉镇公安派出所所长因听从乡镇政府负责人的指派，在公路上设卡收税，群众反应强烈，琼海市公安局以超越职权范围、违法行使职责为由，撤销了其所长职务；几乎与此同时，琼海市另一派出所所长依法拒绝了乡镇领导指派的收税任务，由于双方意见分歧较大，乡镇政府以所长与乡镇政府关系不协调为由，要求琼海市公安局更换所长。由此可见公安机关在行政中是处于弱势地位的。这样就导致警察处于两难的境地：听从当地政府的指派，不按法律规定的职权来行事，则会受法律的惩罚，而不听从当地政府的指派，一方面会受到政府的非议。

3.4公安机关自身的承诺

公安机关“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”，以及“有困难找警察”的这一列口号，导致了人民群众凡有事即拨打110，这些口号带来的巨大的影响力的同时，随之而来的是巨大的负面影响，人民群众每时每刻都会有各种各样的困难，公安机关没有能力，也不应该凡事都承担，都解决，做出承诺只会给公安机关带来巨大的压力，而承诺了却做不到，也会降低警察的权威。民众在意识上认为公安机关凡事都管，这也是承诺而导致的对于公安机关职责的误读

3.5社会服务业的发展没有跟上节奏

例如：大型的娱乐性，商业性活动的安保本来就应该由保安服务公司承担，随着社会的不断发展，精神层次的不断提高，这类活动必将大量的开展，但是与此同时，保安服务业却没有跟上节奏导致本该由他们承担的那部分，竟由公安机关完完全全承担了，这也是极不合理，极不科学的。根据江苏省保安协会统计数据，截止2011年，我国国内共有保安服务企业2966家，保安从业人员421万人。然而，从与全国人口总数的比例、与现有公安人员总数的比例的角度来衡量，这些数字就无法与保安服务业较发达的国家相提并论了。当前国内的保安服务单位规模小的不足百人，规模大的数千人，能够达到万人规模的很少。而国外保安服务业发展已较为成熟。比较著名的有美国的平克顿侦探公司共有雇员35000人，在美国、加拿大和英国等地设有120多个办事处，并且和60多个国家建立了业务联系。还有，英国的国际性私人保安公司“G4S”拥有雇员70万人，为70000名客户提供安全服务和保安产品，服务对象包括政府部门、各种社会组织和机构以及世界各国的大型工商企业，承包伦敦奥运会。这些保安公司的出现，大大减轻了公安机关对于非警务活动的承担。

公安机关承担大量非警务活动，这一问题复杂，解决起来难度大，见效慢，而且影响巨大，需要各方的支持和帮助。首先是对于非警务活动的界定容易发生变化，例如：在拆迁时，如果警察被要去“壮气势”，这是非警务活动，但是若是在“壮气势”的同时发生了冲突，那么这里便成了警务活动现场。足球赛，演唱会，本属于商业活动，警察去属于非警务活动，但是若是发生了冲突，骚乱，那么这里也变成了警务活动现场，凡此种种，数不胜数。再者，双重领导制，即公安机关既接受当地党委政府的领导，也接受上级公安机关的直接领导是十分必要的，因为这是这是公安机关的三大任务要求的即：巩固党的执政地位，维护社会长治久安，保障人民安居樂业，公安机关是“枪”，则党就是公安机关的“枪把子”。并且，公安一切工作的基本出发点和落脚点都是人民，让人民满意是公安工作的宗旨，因此，人民群众报警，哪怕是非警务活动，又如何能不出警？因此对于这类问题，解决态度是不疾不徐，温火炖汤，下面，笔者浅谈自身所想到的几点解决方法。

4非警务活动的解决方法

4.1加强宣传工作

通过新闻，媒体，网络，微信平台等宣传工具，宣传部门有针对性的宣传，宣传那些因为非警务活动而占用大量工作时间，但是依旧努力工作的基层民警的心声，以及他的家人们的心声。并且，宣讲因非警务活动过多而导致正常的工作难以进行，破案效率降低等这一系列的问题，并且，向社会展示基层民警的工作，让民众看到警察工作的不易。另外，也要宣讲，明确公安机关的职责。中国人民是最善良也是理解人的人民，当他们知道了这些，在意识里，便会减少对于非警务活动的报警。

4.2与各部门，各党政机关领导进行沟通

明确各部门的职责，阐明利害关系，不能进行大包大揽。与党政机关领导既要沟通也要敢于说不，若是在执行非警务活动时的违法行为，是要追责到个人的，讲清利害。对于例如：国土，税务，计生，社区这些行政机构，要积极的与其沟通，帮助他们履责，而不是代替他们履责。并且一切以《人民警察法》为准，以不违反法律为先。

4.3提升基层民警的个人素质

许多基层民警也分不清自身的权责，有时候也不管是否是自身的权限范围以内，就冒然去执法，这样做，往往是吃了力，还不讨好。并且，会让更多的人认为，警察就是什么都管，而在执法过程中，若被执法者一句：是在你的权限内吗？反而会降低公安机关的权威，而且在非警务活动中，警察也存在暴力执法的行为，这更是不正确的。因此，要加强对于基层民警的知识技能培训。

4.4放宽保安服务业市场准入门槛的同时，加大监管力度。

政府可以放宽对于保安服务业市场的准入门槛，由公安系统加大对于其培训以及监管力度，这样，可以大大减少非警务活动对于警力的占用，毕竟，大型的安保活动所占的警力是非常巨大的。在降低准入门槛的同时加强对其监管力度，这样可以收到事半功倍的效果。

4.5改革“财权”

公安系统的的经费是由地方拨付的，因此，面对党政机关领导的要求时，难免会底气不足，并且会受到制约，不得不去参与非警务活动。并且公安机关的经费是固定的，但是当大量的费用被用于非警务活动后，对于正常的警务活动的经费支出必然减少，这也影响了正常警务活动的执行。如果能由上级机关或中央直接拨付，并且实行专款专用，那么公安机关的自主性必将大大加强，从而减少对于非警务活动的参与。

如果采取上述方法，我想，是可以在不引起大的波澜的同时缓而稳的减少对于非警务活动的参与。