我国行政合同的法律规制问题研究——以司法调解制度为例

【摘要】行政合同具备行政与合意两个鲜明的特性，而这两个特性的结合则加剧了其纠纷解决机制的复合性和复杂性。纠纷解决制度的搭建需建立在对行政合同具备充分认识和了解的基础上。通过对当前我国行政诉讼制度中行政合同的相关规定进行梳理可知，其多强调行政合同的行政性，而忽视合同性，一定程度上限制了行政合同功效的发挥。辅之以域外先进经验之借鉴，本文以期对我国当前行政合同的司法救济制度的完善提出建设性意见。

【关键词】行政合同；司法救济；调解制度

行政合同作为我国当前政府职能转变和创新管理的新方式，其在现代行政中扮演着日益重要的角色。行政合同具备行政与合意两个鲜明的特性，而这两个特性的结合则加剧了其纠纷解决机制的复合性和复杂性。纠纷解决机制的构建和完善是充分发挥和放大行政合同制度的重要举措，而纠纷解决制度的搭建则需建立在对行政合同具备充分认识和了解的基础上。

一、行政合同之再认识

行政合同制度的孕育有其特殊性所在。一方面，行政合同可以说是市场经济的契约理念与模式向公法领域渗透的结果。传统的单向性、命令性行政管理模式已不能适应现代行政管理的需要，市场经济领域的契约理念与模式在意志表达、减少摩擦和互利共赢目标的实现中扮演着举足轻重的角色。合同进入行政领域，是公法与私法、行政与民事领域的交融与借鉴。

另一方面，行政合同是行政法制度和功能的一个时代性转变。行政合同具备的设权、控权、参与和效率等功能，决定了行政合同是宣誓现代行政理念不可或缺的重要载体，是推行现代行政政策不可或缺的基础平台，是管理现代行政事务不可或缺的基本方式。当前我国转变政府职能和创新管理方式迫在眉睫，亟需转变行政管理理念和模式，行政合同的独特功能于此颇有裨益。

二、我国行政合同司法救济之立法实践

十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过的《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项正式将行政合同纳入我国行政诉讼的受案范围。但是，在司法实践中行政合同与我国原有的行政诉讼制度存在着诸多不相适应的地方。为指导行政合同的司法实践，营造良好的法制环境，2015年最高院发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，对有关行政合同的规定进行了适当的“矫正”，如对行政合同的诉讼时效、起诉期限、合法性审查依据、判决类型等问题进行了说明和细化。

三、域外经验的借鉴

在英美法系国家，并无专门的行政合同概念，政府合同与民事合同遵循和适用相同的规则和程序。但其在行政救济制度方面的丰富经验值得我们予以借鉴。

在英国，因政府合同引起的纠纷最常用的解决方式是由政府和当事人进行非正式谈判或仲裁；澳大利亚创建了政府合同的独立仲裁制度；美国在行政机关内设置了合同申诉委员会；法国行政法虽视行政合同诉讼为行政法院的完全管辖权之诉，但受到行政决定前置原则的限制，其司法外救济制度包括议会救济、调解专员和仲裁等方式。

可见，在西方国家对行政合同的司法外救济主要包括协商仲裁、行政机关内部裁决等方式，司法救济则适用民事合同的规则。虽然与我国行政合同的制度设计存在着差异，但是纵观西方国家的两种救济渠道可以发现，其突出的共同点是强调并注重实现合同双方意志的表达和协商，充分体现其合同性。

四、我国行政合同司法调解制度之构建

1.肯定调解制度的合理性价值。无论是为了纠正当前我国实务界和学术界对行政合同特性认识的不足，还是对域外成功经验的借鉴，重新对行政合同的合同性进行认识之举势在必行，其中的一个重要环节表现为在司法救济领域肯定司法调解制度的价值，构建司法调解制度。当前行政诉讼不适用调解的主要原因是因为行政权的不可处分性。但行政合同订立的前提之一就是行政机关拥有法定权限内的一定的自由裁量权。

2.明确调解适用的基本原则。明确调解过程中使用的基本原则有助于发挥调解制度在助推行政合同作用的发挥。行政合同在行政诉讼过程中的调解应当坚持在事实基本清楚的条件下，遵循合法、自愿的原则进行。调解的过程中贯彻上述原则，有助于确保调解的过程和结果不损害公共利益或第三人的利益，也有助于充分体现双方当事人的意志，避免出现法院任意、非法、强制启动調解程序。

3.保护公共利益和利益第三人。行政诉讼中的调解是两造在法官的主持下进行的新一轮的谈判，双方的意志得到充分的表达和交流。一方面，行政合同本身具有的行政性的特点，其调解的限度应当受到一定的制约——不损害公共利益；另一方面，调解的过程中难免存在利益的交换和妥协，调解的结果可能对第三人权力义务造成影响。

作者简介：邓芬妮，1992年，女，广东省梅州市，汉族，华南师范大学法学院，主要研究方向为宪法学与行政法学。