如何完善我国的民族法制建设

凌珊

一、当前民族法制建设中存在的主要问题

1.自治法本身不完善。

自治法是中国解决民族问题的基本法，作为一项宪法性的法律，其最主要的特点是原则性和普遍性；加之立法中“宜粗不细”的指导思想，因而条文规定得原则抽象，实施起来不易操作，难度较大，制定民族区域自治法时，在理论上还停留于党的十二大“计划经济为主”的水平，虽然吸收了改革以来的成果，但不可能从根本上打破计划体制框架。

2.配套法律制度不健全

由于自治法处于“母法”的地位，加之立法技术的原因，条文中政策性、方向性、指导性和原则性的规定居多，而规范性、具体性、确定性和可操作性的规定较少。因此，它的很多规则需要配套的法律法规的实施来加以具体化。

3.民族自治地方应享有的自治权未能充分行使

虽然宪法和自治法对民族自治机关行使自治权作了许多规定，但由于受到主客观的制约，有些自治权不能得到充分有效的发挥。

二、措施主要有如下

1.尽快修订完善自治法和相关配套法规，形成民族法律体系

（一）提高立法质量。立法质量不高，突出表现在立法本身存在的技术水平不高，提高立法技术是提高法规质量的重要条件，在技术方面比较突出的问题有：现有的立法中存在着概念不明、名称不一、缺乏语言的规范性和严谨性、法律规则缺乏实用性、可操作性和应有的针对性等问题，这些问题相互交织，互为因果，造成了有法“难依”现象的十分普遍。因此，起草时要注意导向性、超前性，法规名称能反映適用范围、法规内容、效力等级；在内容上要规范，符号使用正确，语言要确定，不能引起歧义或矛盾。法规一经通过，非经法定机关的允许和授权，非经法定程序，不得变更修改。

（二）增加散居少数民族立法内容。我国55个少数民族，除大部分聚居在自治地方外，全国近l亿少数民族的1/4生活在全国面积36%的非民族自治地方，许多少数民族并不是都只生活在有相应名称的民族自治地方。如蒙古族主要分布在内蒙古、辽宁、吉林、河北、黑龙江、新疆广大地区；全国有20%的省、自治区、直辖市都为回族主要分布区，散居少数民族权益保障，是民族法律体系中不可缺少的内容，由于自治法的基本条文对散居少数民族不适应，因此，制定保护散居少数民族权益的法规是众望所归、势在必行；现已制定实施的《河北省散居少数民族保障条例》、《北京市少数民族权益保障条例》等，为保护散居少数民族的权益提供了法律依据。这是继自治法之后与民族立法的配套工程。自治法不可能解决所有的少数民族权益保障问题，所以有人认为发展散居少数民族权益保障法律制度是完善民族区域自治法律制度的前提。

（三）加强民族自治地方立法民族自治地方立法是我国民族法制的弱项。这种弱势既表现为质的方面，又表现为量的方面，造成这种现状的原因是多方面的，既有主观上的原因，也有客观上的原因；既有自身努力不够，又有有关部门对地方立法关注指导不够；即有自治法本身的原因，也有自治法本身之外的权力分配因素，所有这些原因主要是人的因素，人的因素里很重要的是地方人才问题、干部培养问题。

2.完善以经济发展为内容的民族法治是充分实现民族自治权的核心

市场经济是法制经济，不同的法律调整，往往会造成不同的经济效益，江泽民同志指出：“现阶段，我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济发展的问题上”。邓小平同志也早就强调指出：“实行民族自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”这充分说明自治权的实现建立在民族地区的经济发展上；实施自治法、实现民族自治权的充分行使必须以经济建设为中心。由于历史上的原因，少数民族地区经济普遍落后，为此，自治法采取了许多措施发展少数民族经济，但由于受当时形势所限，随着社会改革的深入，有些财政经济方面的内容已失去作用了，长期以来在自治法、地方民族法规的实施过程中，对政治上的自治权较为偏好，比如，对政权建设、干部配备、民族风俗习惯的改革，民族语言文字的使用等比较强调，对如何充分利用经济建设方面的自主权却重视不够，因此，在地方民族立法过程中，既要重视政治方面的立法，更要重视经济立法，重视经济上行使自治权和立法权，根据宪法和民族区域自治法，积极主动开展制定、修改或废止有关民族经济法律、法规的活动，要用民族法律法规的形式，规定关于民族自治地方经济自治权的保障问题；上级国家机关对民族自治地方的帮助问题；民族自治地方税收一定的自主权问题；关于民族地区资源开发利用问题；关于发展民族地区的边贸等问题。这些问题既牵涉国家和地方的纵向关系，又牵涉到自治地方与内地的横向关系，因此，民族自治地方在积极主动进行制定自治法规时，要求做到既要有针对性、必要性，又要有现实性、可行性。

3.监督方面

加强民族立法的监督民族立法的监督包括监督立法的机构、程序、内容。如对民族立法内容的监督，除了审查民族方面的立法是否符合马克思主义的民族观，是否符合党和国家的民族政策，是否符合宪法和其他法律、法规有关民族问题的规定外，还应该审查该民族法律、法规、自治条例等的内容中，是否有明确具体的限制性、惩罚性的条文，是否明确规定了罚则。如果注意了限制性、惩罚性的条文以及罚则的制定，那么监督准则建立健全就有了法律依据。