如何有效破解新区建设的三大制约？

□ 天津大学法学院院长、天津大学中国绿色发展研究院执行院长、国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长 孙佑海

如何有效破解新区建设的三大制约？

□ 天津大学法学院院长、天津大学中国绿色发展研究院执行院长、国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长 孙佑海

如何将河北雄安新区规划好、开发建设好、经营管理好，使之充分发挥集中疏解北京的非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发的新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎等作用，这是我国的千年大计，国家大事。

一、 高度注意雄安新区建设的三大制约因素

从当前情况看，新区的建设发展存在着环境污染、水资源紧缺、生态破坏等重大制约因素，需要引起决策者的高度注意。

（一）环境污染，是第一个重大制约因素，不破解不行

首先，雄安新区所在的保定地区，当前大气污染十分严重。2017年一季度，“2+26”[①]城市空气质量较差的10位城市中，保定位列第二，仅次于石家庄。2017年2月，空气质量达标天数为10天,比2016年同期(15天)减少5天；其中一级天数1天，比上年同期减少4天；重污染天数为12天，比2016年同期增加8天。[②]如果追溯之前的统计数据，保定市的大气污染多年来一直十分严重，这是影响保定地区经济社会可持续发展的重大短板。

其次，雄安新区所在的保定地区，当前水污染十分严重。保定市工业企业比较发达，人口密集，是河北省人口最多的城市，生活污水和工业废水总量都很大。保定市的河流呈中度污染状态，大部分为Ⅲ类及Ⅲ类以下水质。白洋淀地区水质总体上在Ⅲ类及以下。唐河倒马关断面为Ⅰ类水质，白合、南水芦断面均为Ⅱ类水质，均达到功能区划Ⅱ类水质要求，水质为优；沙河灌渠大寺头断面为劣Ⅴ类水质，未达到功能区划Ⅲ类水质要求；孝义河蒲口断面为Ⅴ类水质，未达到Ⅲ类功能区划要求；焦庄、望亭、安州断面均为劣Ⅴ类水质,均未达到Ⅳ类功能区划要求。[③]而且，这一地区的地下水污染状况也很严重。最近人民日报等媒体揭露的地下水严重污染的地区，距离雄安并不遥远，如果不能有效解决上述地区严重的水污染问题，雄安新区的发展前景不容乐观。

（二）生态破坏，是第二个重大制约因素，不破解不行

首先，是矿产资源开发利用不合理，水土流失严重。保定市矿产资源较为丰富，境内矿产资源主要分布在山区。非法采矿行为屡禁不止，威胁生态安全。2016年5月27日，保定地区某一个非法矿点，未经依法审批擅自开采矿产资源，导致当地植被破坏、水土流失；在另一个村庄，矿产资源滥采及小选矿厂丢弃的大量废渣遍布山头、山坡，严重破坏了原本郁郁葱葱的植被。山区生态系统一旦被破坏，往往需要几十年的时间才能恢复，严重影响整个区域生态系统的稳定。

其次，是地下水位下降问题突出。2016年保定用水总量是28.07亿立方米，其中，地下水开采20.61亿立方米，地下水超采形势依然严峻。由于多年超采地下水，地下水位不断下降，在保定市的地下已经形成了地下水漏斗群。根据2014年6月河北省政府发布的《关于公布平原区地下水超采区、禁采区和限采区范围的通知》，容城县、雄县、安新县全部为浅层地下水一般开采区；雄县、安新县大部和容城县东南部为深层低下水一般超采区。

随着人们对良好生态环境的需求越来越迫切，建设良好生态新城区的呼声必然越来越强烈。

（三）水资源紧缺，是更大的制约因素，不破解不行

首先，降雨偏少。保定市多年平均降水量为566.9mm，其中，各区域年降水量分别为山区607.8mm，平原526. 6 mm，保定市区 538. 6mm。全年降水量的80%左右集中在汛期(6～9月)，而汛期的降水量又集中在7月下旬～8月上旬的几场大雨。保定市属于资源型缺水城市，多年平均年水资源量为30.52亿m3，人均用水量为330.9m3，不足全国的1/7，近年来，随着经济的快速发展、人口增加，水资源供需矛盾日益突出。[④]

其次，保定地区严重的水污染，加剧水资源的紧张状况。白洋淀2017年2月11日水位为8.30米，与去年同期水位相比高出0.29米。但情况仍不容乐观，烧车淀为Ⅳ类水质，圈头为Ⅳ类水质，采蒲台为Ⅴ类水质，光淀张庄为Ⅳ类水质，其中鸪丁淀出现了干淀。[⑤]笔者在上个世纪的九十年代，曾经到白洋淀地区考察过“干淀”的情况和原因，对解决白洋淀水资源紧缺问题的难度有着深刻的感受。

（四）新区未来的大发展对环境资源提出了新要求

保定市是河北省人口最多的城市，其中雄县、容城和安新县人口虽然相对较少，具有资源环境承载能力较强、现有开发程度较低、发展空间充裕等优势，但随着新区的建设发展，人口必将大量增加，生产生活用水量必然会增长，对其他环境与资源的需求也必然会不断增多，这些都是不可回避的重要问题。

（五）目前的一些苗头问题值得重视

目前最值得关注的问题之一是“炒房”问题。过去在开发建设深圳特区时，人们想的最多的，是如何在新区创业，如何在新区锻炼成长。但如今建设雄安新区的消息公布后，人们首先想到的，就是如何在新区囤房、“炒房”。2017年4月1日新华社公布设立雄安新区后，到雄安新区和周边地区的外地人员，多数与“炒房”有关。可以想象，如果不在土地制度和住房政策的改革上下功夫，走出一条雄安新区绿色发展的新路，那么，环境污染、生态破坏、水资源紧缺等重大制约因素一条也不能破解，甚至越积累越多，解决的难度也越来越大。如此发展下去，将不可能完成党中央提出的按照“千年大计、国家大事”的要求建设雄安新区的伟大历史使命。因此，必须以改革创新的精神和措施，千方百计提出真招实招，有效破解影响新区建设发展的各项的重大制约因素，圆满完成党中央深入推进京津冀协同发展的重大决策部署。

二、如何用改革创新的办法来破解三大制约因素

为什么要用改革创新的精神和措施来破解三大制约因素？这是因为，上述的问题，用现在的常规办法一条都解决不了。未来的新区不仅面积大，人口多，而且必将承接诸多来自北京的非首都功能，一些央企、中央有关部门下属的事业单位等也要搬迁到这里，协调的难度非常大。面对新形势和新任务，必须打破常规，从改革创新中寻找解决的出路和良策。

（一）以改革创新应对环境污染问题

首先，要编制前瞻、科学的总体规划，绘制好基础性蓝图。雄安新区的历史定位决定了规划一定要实现“三高”，即高标准、高质量、高水平，要有国际视野、国际标准，也要有中国特色、地域特色。这就需要运用新理念、新思维作为编制规划的指导。雄安新区的高端定位需要新思路和大手笔。如果在原来的建设格局上修修补补，是没有前途的。必须打破原有的状态，完全按照新的思路设计，在新的基础上进行最新最美图画的设计和绘制。要克服过去城市建设“摊大饼”的弊端，采用组团式布局方案；不搞宽马路、大广场，多采用宜人、宜居的生活空间组织；要从城市布局上防止“大城市病”，降低对生态环境的冲击，提高新区发展的灵活度、应变性。要特别强调，雄安新区决不能允许“炒房”。要实行特殊的住房政策，保障新区的工作人员住有所居，并为新区的高新技术企业减轻负担，提高其竞争力。有了先进的规划，才能避免“摊大饼”式的发展，这是避免新区出现严重环境污染的基本前提。

其次，要将雄安新区建设成为绿色智慧新城。目前我国关于智能化模块做了100多个，现在有25个部门联合做，前景看好。一个停车场原来停3、4辆车，按照智慧新城的理念进行设计和管理，现在可以停放几百辆车，日益发达的互联网技术可以帮助实现这个目标。建设绿色智慧新城有助于从根本上解决大气污染问题。建设绿色智慧新城，打造智慧新区，必须大力发展能源互联网，建设可再生能源广泛应用示范区。去年日本文部科学省发表的《第五期科学技术基本计划》，重点描绘了未来“超智能化社会”，很有借鉴意义。此外，雄安新区的地下有地热资源，科学开发利用地热资源有助于解决能源、环境一体化，对解决环境污染有明显的效益。

远近闻名的白洋淀温泉城

再次，要将雄安新区打造成为高端的科技创新新城，使雄安新区成为创新特区。未来的雄安新区，根据中央关于将北京的非首都功能疏解到雄安新区的精神，必然会有一些大学和科研机构搬迁到雄安新区，建议要利用好这个历史机遇将雄安新区打造成为高端的科技创新新城。回顾历史，没有哪个城市的发展完全是设想出来的，规划出来的，都是顺应城市建设规律逐步发展起来的。比如“硅谷”，旧金山过去并没有制定规划刻意发展“硅谷”，就是因为著名大学的带动，慢慢就发展起来了，“硅谷”的名声随之响遍天下。借鉴美国的经验，利用北京一些重要大学搬迁到雄安新区的契机，同时利用天津大学等周边高校科研力量强大等优势，完全有条件将雄安新区打造成为高端的科技创新新城。

在创建科技新城方面，还要正确处理好与相关央企的关系。新区建设后，必然有大批的央企要搬迁到雄安来，但是这些央企总部自身除了有庞大的办公场所之外，并没有多少真正能够创新的技术，这是需要认真思考的。希望将央企的研发总部也搬迁到雄安来，为雄安的发展提供核心动力。或者，将研发总部研发出来的新产品，由新区承接孵化器的功能，将北京研发的产品在雄安落地孵化，做进一步的深化。应当尽量避免在雄安开展大规模的产品生产。因为大规模的产品生产会引起物流、人流的堆积，形成不必要的拥堵，严重污染环境。

再者，为了防止汽车污染和交通拥挤，要切实构建高效交通网络，打造绿色交通体系。要大力推动电动车等新能源汽车的研发和使用。要切实解决当前在用车方面的严重污染问题：目前老旧车辆的污染物排放，在同等的条件下，是新车排放的10倍，这是造成雾霾的重要原因之一。强烈建议，对于机动车在污染物排放的最终限值上，要执行同一的排放限值。今后，环境保护部门要实际介入新车型的审批等环节，使其真正发挥从源头预防环境污染的强势部门的作用。

（二）以改革创新应对水资源紧缺

从总体上，国家要通过推进建设节水型社会、鼓励支持发展水科技、远距离输水等措施，有效解决雄安新区包括白洋淀的水资源紧缺问题。同时，还应采取以下具体措施：

首先，解决白洋淀水资源紧缺问题要树立全流域一盘棋的思想。成立雄安新区后，保护白洋淀问题一定要进入国家层面，由水利部进行统一的协调，要切实保障白洋淀的进淀水量；环境保护部门要与水利等部门以及各相关地方紧密合作，协同治理水污染。多年来，我们一直呼吁解决白洋淀问题的顶层设计，建议水利部进行有力的协调领导，但各地方制约力量很大，不容易做到。现在成立雄安新区情况就变得不一样了。从历史的大尺度来看，为了千年大计和国家大事，中央有关部门一定要把白洋淀保护好，决不能在我们这一代，让这个华北明珠干涸了、污染了。

其次，保定周边地区要通过解决白洋淀地区水污染契机，提高水资源的保障水平。保定周边地区，要对白洋淀的水环境治理加大力度，切实治理白洋淀周边的污染源，做好生态修复。安新县等地的污染源问题要优先解决好，该关闭的污染严重的小企业，要采取坚决措施，必要时不惜动用刑事处罚手段。

再次，要严格推行河长制，实施最严格的水污染管理体制。要通过推行和落实河长制，调动党委和行政力量，形成各人、各地区都要爱护水资源的良性局面。

最后，针对保定地区包括雄安地区地下水位严重下降的问题，需要进行长期的水源涵养和水利科技创新，辅之以必要的长距离输水进行补给，经过长期的努力才能加以解决。当前的紧迫任务，就是新账不能欠，老账加紧还。

（三）以改革创新加强生态保护

首先，从发展理念上，雄安新区建设要坚持生态优先，充分考虑白洋淀生态水域和当地纵横交错的水网系统的蓝色空间保护，同时构建陆域生态绿色空间体系，形成蓝绿交织的生态体系，使新区的发展融于优良的生态环境之中，建设蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态型新区。

其次，关于保护白洋淀的工作部署，一是开展生态系统评价，二是划定生态控制红线，三是研发生态空间恢复及重建技术，四是维护区域原生态景观。

再次，要研究提升白洋淀区域生态系统服务功能，构筑新区水安全格局目标，实施智慧型海绵城市发展战略。由于新区的水生态保护具有很强的流域性特点，因而需要当地、周边地区以及上游地区的协作，做好联防联控工作。

同时，要推广绿色生态宜居城市建设，将其作为整体生态建设的一个重要组成部分。参考第三届联合国住房和城市可持续发展大会发布的《新城市议程》。未来的城市一定是多元、开放、包容性城市。未来雄安新区的所有建筑，无论是低层、高层，都应当有屋顶的绿化，形成各个建筑的绿化小体系。这是有实现可能的。据了解，已有专家在做一项工作，就是把农田绿化的系统用到建筑中，这个实验具有十分重要的创新价值。

白洋淀一处入水口，现在流入的基本都是污水

最后，建设生态新城需要多学科、多领域对新区建设的支持，包括垃圾绿色处理设施、污水绿色处理设施、雨水收集与利用等。同时也需要建立国际合作机制。希望联合天津大学各学院和校外的有关科研院所、机构共同开展相关科研工作，共同推进雄安新区的发展。

（四）改革创新要在体制、机制和法治创新上下功夫

首先，要按照中央的统一部署，推进体制机制方面改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。

其次，要善于运用法治思维和法治方式解决雄安新区建设中的重大问题。法治，具有可以保障政策的连续性和稳定性等特点，具有极大的权威性。要从千年大计国家大事的高度，从保证雄安新区可持续性发展的高度，特别强调法治的重要性，并采取有效措施保证法治措施的真正落地。在一定意义上讲，雄安新区建设能否成功的关键因素，就是法治建设能否成功，而第一步就是看能否科学制定相关法规并严格保障实施。当前，需要加快制定的法规有：人口户籍管理的法规、住房方面的法规、生态环境保护的法规、支持创新驱动的法规、规划领域的法规、产业导向的法规、安全生产以及交通管理等领域的法规。从全国层面讲，国务院应当考虑制定“雄安新区建设发展条例”。在未来雄安新区实现了计划单列，成为独立的新区之后，可以考虑赋予其制定地方性法规的权力。

在法规的执行方面，当务之急要对新区的建设依法进行环境影响评价，其中包括项目环境影响评价和规划环境影响评价，坚决避免边施工、边规划、边污染、边返工的问题在雄安新区发生。

雄安新区的设立是推动中国未来进一步实施可持续发展战略的重大举措。雄安新区会将京津冀发展一体化变为现实，并将促进京津冀地区成为现代化的超级城市群。绿色、创新、优质、高端将成为雄安新区的发展目标和动力，也必将为全国其他地区的发展树立标杆。而实现这一目标的首要前提，就是以改革创新破解制约雄安新区发展的环境污染、水资源紧缺和生态破坏等因素。而这个目标的实现，唯有在依法推进绿色发展的原则之下，才有实现的可能。

[①] “2+26”城市是京津冀大气污染传输通道城市，即北京、天津，河北省石家庄、唐山、保定、廊坊、沧州、衡水、邯郸、邢台市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、聊城、德州、滨州、济宁、菏泽市，河南省郑州、新乡、鹤壁、安阳、焦作、濮阳、开封市。

[②] 参见保定市2017年2月环境质量状况月报。

[③] 参见保定市2017年2月水环境质量状况月报。

[④] 河北省保定市水文水资源勘测局王玲：《多目标规划在保定市水资源优化配置的应用研究》，载《地下水》2016年第1期。

[⑤] 参见保定市2017年2月水环境质量状况月报。