盘活集体资产 增加农民收入

农业部负责人解读《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》

前不久，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）。新年伊始，国务院新闻办公室举行新闻发布会，农业部部长韩长赋、副部长陈晓华就相关问题回答记者提问。

为什么要部署推进这项改革

中央电视台记者：我国农村三十年来围绕土地制度改革已经连续实现了多年的农业增产、农民增收，在这种情况下，为什么现在还要部署推进农村集体产权制度改革，出于怎样的考虑，思路是什么？

韩长赋：农村集体产权制度改革可以说是继农村土地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。

第一，有利于增强农村集体经济发展的活力。随着社会主义市场经济体制的建立，深化农村集体产权制度改革，明晰集体产权关系，盘活集体资产，有利于形成既体现集体经济优越性，又调动个人积极性的农村集体经济运行的新机制，更好地发展壮大集体经济，逐步实现共同富裕。

第二，有利于增加农民的财产性收入。现在，一方面维护农民的财产权利越来越紧迫，另一方面农民的增收或者持续增收越来越困难。所以改革集体产权制度，把集体的经营性资产确权到户，实现农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利，有利于拓宽农民增收的新渠道。

第三，这项改革有利于增添农业农村发展的新动能。改革农村集体产权制度，发展农民股份合作等多种形式的联合和合作，有利于激活农村各类要素的潜力，完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能。

为什么要聚焦集体经营性资产

新华社记者：《意见》提出改革要突出重点，力争用5年左右的时间基本完成经营性资产股份合作制改革，请问为什么要聚焦于集体经营性资产，是不是这类资产存在的问题更为突出？

韩长赋：农村集体资产主要有三类，第一类是集体所有的土地等资源性资产，第二类是用于集体统一经营的经营性资产，第三类是用于公共服务的非经营性资产。这三类资产都有改革的任务，但是要分类施策。

对于资源性资产改革，中央已经有部署，就是要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持现有土地承包关系长久不变。这方面的改革正在有序推进中。对非经营性资产改革，主要是结合新农村建设，建立探索集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。

为什么要聚焦在经营性资产？当前的问题突出反映在经营性资产上，现在不少地方集体经济发展了，形成数额较大的经营性资产，如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制，这些资产就难以在市场经济体制下发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，这些资产再过若干年就更难说清楚归属，就有流失或被侵占的危险，对此农民反应非常强烈，要求非常迫切。所以经营性资产的改革是这次改革的重点。

经营性资产改革的重点是在清产核资的基础上，将集体经营性资产确权到户，发展多种形式的股份合作制。确权到户不是把集体资产分了，而是要明确谁有这个权利，大家来共同发展股份合作制。应该说集体经营性资产的股份合作制改革难度也不小，特别是直接涉及广大农民的切身利益，所以需要高度重视，着力推进，这就是为什么这个文件在全面部署的同时，把重点聚焦在经营性资产改革上的原因。

如何让农民群众有更多的获得感

经济日报记者：我们到农村采访时发现，很多村民都很关心改革后自己的权利问题。请问在农村集体资产产权制度改革中，如何体现和保护农民的合法权益，如何让农民群众有更多的获得感？

韩长赋：农民作为集体经济组织成员，权利很多，最重要的是两方面：一是财产权利，包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权；二是民主权利，包括对集体经济活动的民主管理权利。比如知情权、参与权、表达权、监督权等。这一次改革要使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感。

在集体经营性资产股份合作制改革中，就保护财产权利而言有两个要点：一是完善股份权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，2015年，我们在29个县（市、区）开展了这项改革试点。从一年多的试点情况来看，应该说成效比较明显，农民也比较满意，下一步就要总结可复制、可推广的经验，将试点成果尽快转化为政策法律。二是实行严格保护。为防止外部资本的侵占，现阶段开展的农村集体经营性资产股份合作制改革，要严格限制在集体经济组织内部，农民所持有的集体资产股份流转要封闭运行，不能突破本集体经济组织的范围。

就保护农民的民主权利而言，一是要保障农民的选择权。要尊重农民的意愿，发挥农民主体作用，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。涉及成员利益的重大事项都要实行民主决策，如成员身份确认、资产股权设置等问题都得由农民群众来民主讨论决定，而不是干部决定。二是保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。不论是改革方案的制定还是具体组织实施，以及改革之后建立管理制度等，都要维护农民集体成员的监督管理权利。

如何切实维护妇女的合法权益

中国妇女报记者：《意见》提出，在农村集体经济组织成员身份确认过程中，要切实维护妇女的合法权益。因为在目前的现状当中，在一些农村地区尤其是一些可能比较偏远落后的地区，女性权益受侵犯的现象还是有的，在此次改革过程当中有哪些具体举措？

陈晓华：体现公平和效率是解决好这个问题的一个重要方面。在农村的改革实践中，一些地方确实存在多数人侵犯少数人利益的问题。为了防止这样的情况出现，这次文件特别提出，成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并且特别提出要切实保护妇女合法权益。实际上，这些年中央对此高度重视，在土地问题上已经有明确政策规定，在法律规定上也有明确要求。实践中，不少地方都采取措施来防止妇女的权益受到侵犯。比如，在近期开展的土地承包经营权确权登记颁证工作中，为了保证妇女的土地承包权益，明确在登记的时候，要体现共有人，也就是说，妇女在财产权益的名册上要有记载，权益要得到落实。同样，进行股份合作制改革试点，确定经营性资产股份时，也强调以户为单位，这样有利于更好地保护妇女的权益。

韩长赋：我补充一下这个问题。这一项改革要确定好每个集体的成员，概括地讲就是要做到两点。第一，成员必有份。只要是这个集体经济组织的成员，通过将集体资产量化到人、确权到户，就可以获得相应的集体资产份额和权利。第二，谁是成员，农民公认。是不是成员要由集体组织的成员大家来共同民主讨论确认。我们提倡在县域范围内，出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。

如何推进这项改革

中国新闻社记者：我国各地的农村集体经济发展水平差异比较大，如韩部长提到的，改革会触及农民的切身利益。请问作为农业部门来说，如何推进这项改革？

韩长赋：从农业部门来讲，根据中央文件的要求，我们在推进这项改革当中主要是把握两点：第一点，坚持因地制宜，先易后难。改革要从当地的实际出发，改革首先在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达的村来开展，因为这些地方集体资产多，农民改革的呼声也高。从全国情况看，目前的改革主要集中在东部发达地区。第二点，要坚持试点先行、由点及面。农村集体产权制度改革关乎广大农民群众切身利益，各地情况十分复杂，所以要试点先行。中央明确，2017年在继续搞好原有试点的基础上，进一步扩大试点范围。各省（市、区）也可以按照中央的要求，根据本地实际自主安排一些试点，通过试点探索经验来逐步推开。

文件里设定3年和5年这两个时间表，3年左右搞完农村集体资产清产核资，5年左右搞完农村经营性资产确权到户和股份合作制改革，就是考虑到这项改革比较复杂，所以要由点到面来实行。

为何股权管理提倡不随人口增减而调整

第一财经日报记者：在推进经营性资产股份合作制改革方面，股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，请解释一下不提倡调整的原因；《意见》中提到，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，但是可以在本集体内部转让或由本集体赎回，为什么要限定这样的退出范围？其有偿交易的价值又应该如何来体现？

陈晓华：在实践中，股权管理主要有两种形式或者说两种模式。一种是动态管理，也就是说能够在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额。第二种是静态管理，也就是说，生不增、死不减，保持稳定。在确定管理模式的时候，很重要的就是要由群众来选择和决定。从现在已经开展的改革和已经进行的试点来看，多数地方或者说多数老百姓是选择静态管理模式的，不以人口的增减和变动，而随时去调整股权关系。广东佛山市南海区搞股份合作制改革已经搞了20多年，到今天为止，仍然是限定在社区内，他们的说法就叫作“确权到户，户内共享，社内流转，长久不变”。从中央安排的29个县试点来看，有24个县是选择的静态管理的模式，不随人员的变动而随意调整。所以从这一点上看，应该说是多数群众的选择。同时从制度设计上来看，农民的几项基本权利应该相互衔接，农民的土地承包关系要求保持稳定并长久不变。正因为这样，中央提倡不以人口的变动而随时来调整股权。当然，是选择动态还是选择静态，那要由群众来最终决定。

关于刚才说到流转范围的问题，流转范围的确定也好，运行规则的制定也好，最为重要的就是要有利于保护农民的基本权利，包括财产权利和民主权利。大家都知道，农村集体经济组织和其他经济组织有很大的不同，按照法律规定，它的财产属于成员集体所有。同时，农村集体经济还有一个很大的特征，就是它的社区性，主要表现在土地等基本生产资料集体所有。针对这种特殊性，为了保护农民的利益，特别是防止外部资本的侵占，文件明确两点：第一，改革的范围严格限定在集体经济组织内部；第二，股权的流转不得突破集体经济组织的范围。这两点规定非常重要，现阶段也是符合农村实际的。

发展集体经济有哪些措施

中华合作时报记者：《意见》提出多种形式发展集体经济，其中也包括支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前、产中、产后农业生产性服务，请问在这方面有哪些措施？

韩长赋：建立起股份合作制的运行新机制以后，一个重要的目标，就是要不断地来发展壮大集体经济，如有的村用未承包到户的集体“四荒”地等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；有的集体经济组织利用独有的生态环境和人文历史资源来发展休闲农业和乡村旅游，这既可以增加农民的收入，也可以实现集体增收；有的集体经济组织利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，通过出租或者是入股的方式来增加集体收入。再如一些地方整合利用集体积累资金、政府给予的帮扶资金等，通过入股或者是参股农业产业化龙头企业，或者通过村企联手开发的方式来发展集体经济。也包括你说的通过为农户和其他的生产经营主体提供产前、产中、产后的服务，实现农产品价值链的延长和增值，增加农民的收入，同时在这个过程中集体也会得到一些收益。