我国信访制度法治化改革研究——基于十八大以来信访规范性文件的分析

杨 平

（陕西师范大学马克思主义学院，西安710119）

我国信访制度法治化改革研究
——基于十八大以来信访规范性文件的分析

杨 平

（陕西师范大学马克思主义学院，西安710119）

十八大以后，信访制度法治化的改革思路日渐清晰。对中央和省级国家机关出台的信访规范性文件分析，可以看出信访改革中综合治理、分类治理、多元治理、依法治理的思路，以及完善信访具体制度中规范化、精细化、程序化、信息化的导向。十八大以来信访立法实践的发展趋势表明，信访制度在我国不可能被取消，否则会带来意想不到的社会问题；信访制度也不可能得到强化，否则会诱发更大的信访洪峰，冲击法治的基础。信访制度会在法治轨道上进行渐进式的改革，在保留原有信访机构的格局下，使信访通道回归其本身应有的政治参与、政治监督、政治沟通、反映民意和特殊权利救济的功能定位。

十八大以后；信访规范性文件；信访制度；法治化

信访制度作为我国一项政法制度创新的产物，其肇始于陕甘宁革命根据地时期，形成于建国初期，历经六十多年的发展，信访制度民意上达的政治参与功能与申冤叫屈的权利救济功能之间的竞争构成了信访制度发展历程的主色调［1］49。近些年来，经济快速发展带来的贫富分化、利益固化、权力滥用、寻租腐败、政府与民争利、执法不规范、司法不公正等一系列社会问题，导致信访持续高位运行，使信访制度设立之初主要的政治参与、政治沟通、政治监督功能被扭曲和异化。有学者将信访制度功能异化的主要表现概括为四个方面：一是“信访不信法”，使得信访制度陷入“上访——批示——进一步上访”的第一个“死循环”；二是“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，信访制度陷入“闹大——重视——进一步闹大”的第二个“死循环”；三是“职业上访”与“花钱买平安”，促使信访制度陷入“职业上访——花钱买平安——更多的职业上访”的第三个“死循环”；四是“拦访截访”与“以气抗争”，又致使信访制度陷入“拦访、截访——以气抗争——拦访、截访”的第四个“死循环”［2］。为了解决现在信访制度运行过程中的问题，学者和官员都在调查研究的基础上开出了改革信访制度的“药方”，有学者将目前各种信访制度改革的思路归纳为强化论、彻底废除论、部分废除论、改造论、还原论、重构论等六种［3］。当然这些思路基本上还是取消信访制度、强化信访制度、整合信访制度这三种方案的翻版。这些研究为进一步改革和完善我国的信访制度提供了有益的参考。本文重点对十八大以来我国中央和各省区在发展和完善信访制度方面出台的规范性文件①进行考察，从中分析信访制度发展变化的趋势和特点，从而重新审视信访制度的各种改革思路。

中共十八大提出要“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。中共十八届三中全会提出要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。中共十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。为了贯彻党中央对完善信访制度的这一系列指导性精神，中央和地方国家机关密集出台了一批涉及信访问题的规范性文件，对提高信访法治化水平起到了积极的推动作用。十八大以来尤其是十八届三中全会以后是我国各项制度改革的一个新时期，十八大以来，党和国家对信访制度改革的思路连贯而且越来越清晰，通过对十八大以来信访制度发展的情况进行分析，可以进一步看清我国信访制度的发展趋势和前景。

一、对中央国家机关规范性文件的分析

（一）对信访制度改革整体思路的分析

中央综合性部门代表党中央和国务院制定的上述指导意见（见下页表1），集中反映了党和国家在十八大以来对信访制度进行改革的整体性思路，特别是对将信访纳入法治化轨道进行了顶层制度设计。一是体现了综合治理的思路。引起大量公民信访的原因是非常复杂的，因此，必须加大保障和改善民生力度、提高科学民主决策水平、坚持依法办事、改进工作作风，着力从源头上预防和减少信访问题的发生；信访通道的拥挤不能靠截断这一通道进行“休克治疗”，现阶段还必须通过各种途径和方式，甚至创新信访工作机制来进一步畅通和规范群众诉求表达渠道，使进入信访通道的矛盾纠纷和利益诉求能够最大限度地得到有效解决。二是体现了分类治理的思路。几个指导意见大体按照权利救济类信访和非权利救济类信访两大类信访事项进行分类处理，而对涉法涉诉信访又进一步分为诉与访两类进行分类处理，每一类又进行更细的划分并提出了处理的方式。这一变化为信访治理的精细化和规范化奠定了基础。三是体现了多元治理的思路。多元治理是现代社会治理的重要特征和有效方式，信访改革的一个重要方面就是组织动员社会力量参与。只有充分发挥各个国家机关、各种角色的公民、各种社会团体和社会组织在信访工作中的作用，才能真正实现对信访的综合治理。四是体现了依法治理的思路。要将信访纳入法治化轨道，就必须对各类信访事项特别是影响人民群众利益的突出领域的事项有规则、制度可以遵循，目的是更好地保护信访人的权利，维护正常的信访秩序。相关指导意见特别对依法终结信访的事项、标准、终结机构、终结程序作出了明确规定，并且对违法上访行为依法处理，这些举措对于正确引导信访行为、缓解信访通道和平台的压力、使信访逐步回归正常的功能、树立法律权威具有重要的意义。在中央政法委的指导意见中特别强调了作为“法律的明白人”的律师在信访改革中的作用，将信访纳入法治化轨道的导向性明显。

（二）对信访职能部门改革措施的分析

为落实十八大以来党和国家对信访制度改革的顶层设计，作为中央信访职能部门的国家信访局及时出台了一系列规章（见第12页表2）。这些规章有五个特点：一是分级处理属于职权范围内的信访事项，此举可以有效防治越级上访现象的发生，引导信访人按照不同国家机关的职权范围和法律规定解决信访事项，促进信访活动的规范化。二是高度重视初信初访的记录和处理，目的在于使初次信访群众的诉求及时得到解决，防止矛盾和纠纷久拖不决，有利于大量减少信访案件和提高信访处理的质量。三是普遍采用信息化手段处理信访事项。充分利用网络信息技术，创新信访的处理方式，提高了信访事项处理信息共享程度，方便群众。四是重视提高信访处理的效率，无论是采用网上的办理手段、简易办理程序还是联合接访方式，最终都会大大提高信访处理的效率，避免正义成为迟来的正义。五是重视信访处理过程的监督。上述的几个规章中都规定了信访处理过程中的工作责任或纪律，规定了接受信访人监督、上级部门监督的要求，目的在于保证信访处理工作的公平公正。

（三）对中央有关部委改革措施的分析

十八大以后，中央有关部委对涉及本部门或者本行业的信访制度进行了完善（见下页表3）。在贯彻十八大以后中央有关精神的过程中，这些新出台或者修改的规章体现出三个特点：一是对信访事项进行了更细的分类，根据类别的不同采取不同的处理方式，体现出对信访事项分类管理的倾向。二是对信访事项受理的范围作出更加明确细致的规定，尤其是证监会和保监会的规章非常明确地规定了不受理的各种事项，目的在于界分清楚信访与诉讼、仲裁、行政复议等纠纷解决机制的功能和范围，有利于将涌入信访通道的事项进行科学合理的分流，也有利于多元解决纠纷机制的协调和连接。三是强化了本部门或本系统信访工作的责任，对本部门和本系统内的信访机构和人员在受理、登记、处理、反馈等各个环节的工作职责提出了明确要求和时限，对承担责任的方式也作出了比较明确的规定，反映出中央有关部委对管理本系统的信访活动制度化、规范化的倾向。

（四）对最高人民法院相关措施的分析

2016年6月27日，最高人民法院发布了《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》。这一司法解释对办理执行信访案件的基本要求、执行实施类信访案件的办理、执行审查类信访案件的办理、执行信访案件的依法终结等进行了明确规定。司法解释中将执行信访案件分为执行实施类信访案件和执行审查类信访案件两大类。对不同类别的案件提出不同的要求和规定不同的程序、处理方式，体现出对信访案件分类管理的思路。尤为重要的是，该司法解释对执行信访案件规定了依法终结的程序和条件，有利于防止反复申诉、缠访、闹访等情况的发生。

表3 中央有关部委制定的规章

二、对省级国家机关规范性文件的分析

十八大以来，地方国家机关根据党和国家对信访制度改革的整体要求，结合本地的实际情况制定或修改了信访方面的法规和规章，保证了信访工作平稳有序地开展，维护了正常的信访秩序，保护了信访人的权利。在这里，我们仅对十八大以来省级人大和政府制定和修改的信访方面的法规和规章进行梳理，从中可以看出地方国家机关在发展和完善信访制度方面所作的贡献。

由于十八大以前，大多数的省、直辖市、自治区都已制定了本地的信访条例，所以，从十八大至今，省级国家机关中只有上海市、广东省、重庆市的人大常委会或者人民政府整体修订或者制定了信访的法规和规章（见表4）。从这些地方已有的法规和规章内容来看，有以下四方面特点：

表4 十八大以来省级国家机关制定的信访规范性文件

（一）立法更趋精细化

地方国家机关要处理大量的信访事项，因此在立法过程中必须保证规则的可操作性，新一轮的地方信访立法表现出明显的精细化的特点。首先，细化了信访人的权利和义务，《广东省信访条例》和《上海市信访条例（修正本）》用专门一章规定信访人的权利和义务，所列的权利和义务都很具体。其次，信访工作的程序更严密、要求更严格。上述两个信访条例对信访的工作机构、信访渠道、信访事项提出、信访事项受理、信访事项办理、信访工作责任与监督、信访秩序、信访问题源头化解、法律责任等各个环节和各方面的问题都作出细致的规定，便于操作。最后，对信访事项的分类更加合理细致，便于分类管理、分流处理。

（二）明确了信访终结的程序和条件

信访实践中经常出现的重复访、缠访、闹访等现象，不仅占用了大量宝贵的信访资源和通道，而且造成社会的不稳定。为了维护正常的信访秩序，上述的地方信访立法中都明确规定了信访终结的制度，对信访终结的情形、程序作出明确的规定，同时对信访中的违法行为规定了明确的惩罚措施。保证在最大限度保障信访人权利的同时，有力遏制信访中的不良现象。比如，《上海市信访事项复查复核办法》和《广东省信访事项复查复核办法》中都规定，撤回复查、复核申请的，复查、复核终止，信访人不得以同一事实、理由再次提出复查、复核申请；都规定和解与调解是信访终结的一种方式；都对信访活动中的违法行为规定了明确的处置措施。

（三）注重信访问题的综合治理

信访近些年高位运行的原因是多方面的，仅靠完善信访通道和提高信访工作的质量和效率，不能有效解决大量复杂的信访问题，因此各地在治理信访问题的过程中都重视采用综合治理的手段和方式，这一倾向在地方的信访立法中得到体现。比如，《广东省信访条例》专章规定从源头化解信访问题，从保障民生、完善决策机制、建立重大事项社会稳定风险评估机制、建立健全决策纠错改正机制、建立和完善矛盾纠纷排查调处机制、推行网格化管理模式、整合各种调解资源、建立健全公众参与机制和激励机制、完善行政执法责任制、加强对重大信访事项的专题调研、强化政务公开等方面作出系统的规定。广东省作为改革开放最早的省份之一，在经济高速发展的同时出现的信访问题也早于和多于其他省份，立法中的这些综合治理机制对其他省份治理信访问题无疑具有借鉴作用。

（四）充分发挥信息技术优势，提高信访工作效率

近年来，中央和地方都大力推行网上信访平台、信访电子信箱、手机短信信访号码、信访微信平台等方式，创新信访治理，取得了很好的效果，积累了一定的经验。在本文涉及的地方信访立法中都对利用网络信息技术开展信访工作作出了不同程度的规定，这充分反映出地方国家机关利用信息技术手段提高信访治理的效率和质量已经成为信访治理中一个重要的选项。

三、信访制度未来的发展趋势

近年来，由于信访机制高位运行，出现了信访通道压力过大、民众信访不信法、司法权威克减、信访牟利的情况，地方政府为防止越级上访、进京上访采取牺牲公共利益的方式息事宁人或采取非法手段截访，产生了闹访缠访中的信访获利者培植了社会无赖文化等问题。为此，学术界和信访职能部门对信访这种中国特色的制度安排进行了深刻的反思，提出了取消信访制度、强化信访制度、整合信访制度等改革思路。有些学者从信访的权利救济与法治存在重大悖论的立场，主张弱化甚至取消信访救济制度，而不少信访官员则多站在信访是当前维稳重要手段的角度，主张强化信访制度，并通过增加编制、提高级别、提高待遇等方法强化信访制度，希望起到维护社会稳定、创造和谐社会的功能［1］53。有学者更进一步提出仿照国外类似信访的议会监察专员制度、行政相谈和苦情制度等改革中国的信访制度，比如，有学者提出在各级人大设立类似信访专员的职位，由人大的信访专员受理民众的信访申诉［4］；有人提出现在需要强化信访制度，要建立强有力的信访机构、赋予信访机构更大的职权；有人提出要改变现有信访机构分散在各个国家机关和企事业单位的局面，要整合信访力量，形成信访合力来应对现在的信访流［5］，等等。这些思考为我们改革信访制度提供了不同的思路，也为十八大以来党和国家对于解决信访问题的顶层设计提供了参考。通过对十八大以来中央和地方信访立法的分析，我们可以对近些年来信访问题理论研究中争鸣的一些问题形成较为明确的预期。

（一）信访制度会取消吗？

由于信访制度在运行过程中带来一系列问题，学界不少人对信访制度设计本身的合理性产生怀疑，提出取消信访制度的主张。他们认为，现行信访制度的许多规定直接与宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象，这有悖于建设法治国家的大方向，故应废除信访制度［6］；在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱，因此《信访条例》可以“休矣”［7］。这种主张从建立法治国家的理想状态出发论证了取消信访制度的正当性，但是从中国的现实情况来看，信访制度有其深厚的文化和历史基础，现实的政治生活和社会生活中信访还是老百姓认可度很高的表达诉求和权利救济的通道。这种取消信访制度的主张，是对信访问题采取“休克疗法”，会带来意想不到的社会问题。从对十八大以来中央和地方信访立法的分析可以看出，信访显然没有要被取消的表现，而是在保留原来信访体制的前提下不断完善。

首先，信访体制原有的格局并没有发生变化。换句话说，信访机构分散在各个国家机关、提供公共服务的社会组织、企事业单位的情况没有改变，从现在中国面临的信访形势来看，保持原有的信访体制是理性的选择。在信访高位运行的基本情况没有得到根本改变之前，这种分散的信访体制仍然能够比较有效地应对各种各样、层次不同的信访诉求。相反，如果此时我们将信访的职能整体划归到人大这一国家权力机关，表面上是增强了信访处理的权威性，但事实上有可能造成信访运行的全面崩盘。因为，人大虚置化的情况在我国还没有根本性的改变，况且我国的人大代表是兼职代表，不可能专职从事信访专员这样的工作。而人数有限的人大常委会组成人员由于年龄、能力等方面的原因更不可能从事专职的信访专员工作。再者，人大处理信访问题的权威性和有效性是否会优于其他国家机关和各级党委、企事业组织，还要打上大大的问号。

其次，信访制度改革体现为制度的局部完善。十八大以来中央和地方的信访立法都没有对信访制度作出大的变革，而是从完善程序、明确要求、分类管理、加强信息化建设、综合治理、明确责任等方面不断从自身内部进行改良。应该说，这种制度的局部完善也是一种理性的选择，在信访高位运行的情况下，通过创新机制来为信访通道扩容、清淤，对信访各个环节进行规范，相对于大的制度调整是一种低成本的选择路径。从十八大以来信访活动的变化来看，也证明了这是一个比较有效的改革路径。

最后，中国信访制度是执政党群众路线的结果和体现，是具有中国特色的社会治理方式，中国的信访制度更加符合治理的逻辑而不是法治的逻辑。而治理的逻辑与法治的逻辑也并不矛盾，治理的核心是在法治的主导之下，适度地运用道德的、政治的、经济的多元化手段［8］。从国家和社会治理现代化的角度分析，信访制度的发展前景不应该是被取消和废除，而是进行法治化的改革，成为国家和社会治理现代化进程中能够整合利用的资源。

（二）信访制度会强化吗？

信访高位运行且受到老百姓的青睐使得有些学者和实务界的同志认为，信访制度改革的路径就是强化信访，主要的方式是增强信访机构的实力、配备更多的人员、划拨更多的经费、提高信访机构地位，等等。这种主张从有效解决面临的实际问题的视角看待信访制度，短期看这种选择会收到一定效果，有可能会有效缓解高位运行的信访流。但是，这种选择会增强民众对信访途径的依赖，削减行政复议、诉讼、仲裁等法定权利救济途径的地位和作用，造成权利救济方式的本末倒置，最终影响法治国家的建立和法治权威的树立。因此，长远来看，这种选择不可取。

其实，国家设立信访制度最初的目的是为民众提供一条政治参与、行政监督、权益诉求与救济的制度性渠道，是中国共产党执掌政权后坚持走群众路线的一项“政治发明”［9］。但是，从20世纪80年代后期信访制度逐渐成为一种重要的纠纷解决机制，公民“往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利”［10］；尤其是2003年以来形成了形势惊人的“信访洪峰”。然而，客观地讲，信访机构主要是一种基于业务联系的协调性行政机构，它所具有的有限职权也仅仅是一种软权力［11］，事实上无力承担数量众多、规模庞大的信访活动。从十八大以来党和国家对信访制度改革的思路和实践来看，也没有采用这一选项。中共十八大提出“完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”；十八届三中全会提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”；十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道”；国家的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“全面推行阳光信访，落实及时就地化解责任，完善涉法涉诉信访依法终结制度”。从党和国家改革信访制度的思路可以清晰看出，把信访纳入法治化轨道，建立涉法涉诉信访依法终结制度，实现信访与其他诉求表达和纠纷解决机制的有效衔接是信访制度改革的方向。十八大以来中央和地方的信访立法实践也清晰地反映出这一思路。从某种意义上说，党和国家无论从整体思路还是从具体制度的设计上事实上是在依法规范信访活动，甚至是逐渐弱化信访在国家法治建设中的功能，使信访能够回归其本身应该承担的功能，以改变民众对信访不切实际和盲目的期待。

（三）回归信访制度本真还有多远？

信访制度是党和国家为克服官僚主义弊病、保持跟群众密切联系的一种制度设置［12］，其设计的原本目的是为了党和政府更好地了解下级和基层施政情况、方便人民群众政治参与、实现对国家机关及其工作人员的有效监督、救济通过其他法定渠道难以救济的权利。但是，近些年由于经济快速发展过程中出现了许多社会问题，加之法定的救济途径成本高、效果差，使得民众将信访看成救济权利最有效的途径，各级政府将信访数量和影响作为考评下级政府的重要指标，一些信访人通过领导和上级的权力干预获得法外的利益而使更多的人迷信信访，如此一来，造成信访通道的拥堵，给国家法治建设、政治合法性和社会稳定带来一系列不良影响。要破除信访制度运行中的机会主义行为，必须实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，必须剥离信访制度的功能，回归法治轨道［13］。而改革信访制度，使信访制度回归其本真还需要具备一些关键的条件，才能够实现信访的软着陆。这就决定了信访制度改革必然是一个渐进式的过程。

首先，权力受到有效制约。要解决“信访不信法”的现象，就必须对权力实施有效的制约。因为“信访不信法”说到底是“信权不信法”，只要全社会没有树立起法律的权威地位，权大于法、以权压法、以权代法的社会现实就会促成民众和官员对权力的崇拜和依赖，通过信访去寻求更高的机关、更大的权力来支持自己的诉求必然会成为民众的首选。其实，老百姓之所以抓住信访制度这根“救命稻草”的逻辑非常简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下的任命制没有得到根本改变之前，这根“救命稻草”的地位是不可替代的，因为它是和那些能够保护自己权益的力量沟通的最主要渠道。因此，防止权力滥用、规范权力有效运行、健全权力产生的方式和程序，才是最终消除“信访不信法”的最重要因素。中共十八大以来，党中央提出把权力关进制度的笼子，进一步规范权力的运行。十八届六中全会以后，随着《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的出台，各项制约和监督权力的法律制度不断完备，权力的行使严格被规范在法律的轨道内。只有全社会逐步树立起法律的权威和信仰，民众才会理性看待信访，信访也才能真正纳入法治化的轨道。

其次，法定权利救济途径正常发挥作用。随着法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程的推进，法律将成为人们行使权利、维护权利、救济权利的主渠道，各项法律制度的不断健全，司法改革不断推进，依法行政的水平不断提高，就会形成两个方面相互促进的良好局面。一方面，法治水平的提高必然减少对权利侵害的现象，会大大降低民众进行权利救济的数量和规模；另一方面，法治水平的提高又必然会使法定权利救济的各种途径更加畅通和高效，从而降低信访的数量和规模。

再次，民主政治建设水平达到相当程度。没有民主就没有社会主义，没有民主也就没有现代法治。社会主义民主政治建设包含的内容非常丰富，包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、民族区域自治制度、企事业单位职工代表大会制度，等等。这些制度的发展和公民的政治参与、利益和诉求的表达、利益的协调、矛盾纠纷的解决等密切相关，更与培养现代合格公民关系密切，因此，民主政治建设水平的提高必然会带来政府、公民、社会和市场关系的规范化、制度化，必然会使政府与公民、政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系处在一种可以预期的稳定有序和谐的状态之下。社会矛盾会大幅度减少，民众的幸福感提升，社会怨愤会大大减少并及时消解，如此一来，就可以从源头减少信访活动。

结 语

信访法治化改革涉及政治制度的方方面面，牵一发而动全身，具有系统性、整体性、全局性的特点，所以信访绝对不是信访本身的问题［14］。对信访制度应当客观看待，既不能妖魔化，也不能采取鸵鸟政策，更不能对信访和法治的关系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非对即错的简单看法。信访是当前社会治理不能放弃的手段，是法治建设不可回避的一环，但信访不能游离于法治之外，找准自身定位，在法治轨道内良性发展才是信访制度存在的合法性基础，信访走向程序化、规范化、法治化是信访改革的根本取向和必然趋向［15］。从对十八大以来信访制度发展的分析可以看出，信访制度作为一项具有中国特色的制度安排，不会被取消也不会被强化，而是通过将其纳入法治轨道的方式不断进行制度化、规范化的改革。信访机构设置的分散性符合信访制度设立的本意，也是理性的选择。由人大作为接受信访的总渠道的类似国外监察专员制度的改革，既不可能有效解决信访问题，也不见得会减少制度成本。随着未来信访洪峰的消退，信访机构分散在各个国家机关、党委、社会团体、社会组织中的格局可能也不会改变，而那时的信访机构会更像现在企业或者行业中设立的受理和解决顾客投诉的机构，以便使上述机构能够为民众提供更好的公共产品和公共服务。

［1］公丕潜．政法传统视域中信访制度功能的理性复归［J］．前沿，2016，（2）．

［2］张海波．全面改革窗口期的信访制度改革［J］．南京社会科学，2016，（2）：80－81．

［3］夏金莱．信访制度的功能变迁及改革思路评析［J］．广西社会主义学院学报，2015，（2）：103－104．

［4］李俊．欧洲监察专员制度对我国信访制度改革的启示［J］．国家行政学院学报，2009，（5）：108－109．

［5］张永和．2003—2007年信访问题研究综述［J］．西南政法大学学报，2008，（3）：96．

［6］黄钟．信访制度应该废除［EB／OL］．http：／／www．cssm．gov．cn／view．php？id＝4802．

［7］张耀杰．信访条例可以休矣［EB／OL］．http：／／www．ais⁃ixiang．com／data／detail．php？id＝4823．

［8］王雅琴．治理视野下的信访制度［J］．行政与法，2012，（2）：26．

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［10］于建嵘．“信访综合症”背后的潜规则［J］．人民论坛，2010，（5下）：50．

［11］张玉，李小龙．论中国信访制度的职能重点与信访机构的改革路径［J］．学术研究，2013，（9）：48．

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［13］于建嵘．机会治理：信访制度运行的困境及其根源［J］．学术交流，2015，（10）：83．

［14］吴华钦．从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革［J］．法学评论，2015，（2）：67．

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Study on Reform of China's Petition System under the Rule of Law—On the Analysis of the Normative Documents about the Petition System since the 18th National Congress of the CPC

YANG Ping
（School of Marxism，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，China）

Since the 18th National Congress ofthe Communist Party of China，the reform idea ofthe peti⁃tion system under the rule of law has become increasingly clear．The analysis ofthe normative documents about the petition system issued by state organs at the central and provincial levels presents the concept of compre⁃hensive governance，classification governance，multiple governance and governance under the rule of law in the reform of petition system as well as the orientation of perfecting the petition system by realizing the stand⁃ardization，refinement，routinization and informatization．The development trend of legislation practice of peti⁃tion shows that the petition system could neither be canceled in our country because of unexpected socialprob⁃lems，nor be strengthened due to greater petition peak and the impact on the basis ofthe rule of law．The peti⁃tion system will carry out a gradual reform in the orbit of the rule of law，retaining the original pattern of the petition institution，making the petition channel return to its own political participation，political supervision and political communication，reflecting the public opinion and special rights relief function positioning．

since the 18th National Congress of the CPC；petition normative documents；petition system；the rule of law

D632．8；D922．182．1

A

1009－1971（2017）03－0009－09

［责任编辑：张莲英］

2016－12－18

国家社会科学基金项目“西北民族地区公民参与社会管理研究”（13BZZ026）

杨平（1967—），男，四川阆中人，教授，法学博士，从事政治学、宪法学研究。