初探环保约谈制度

摘 要：环保约谈是近年来国家推动地方政府落实环保目标责任制的一种行政手段，它实质上是行政约谈的一种，是服务型政府建设的客观要求、行政争议减少的可行之路和行政效率提高的重要保障。

关键字：环保约谈；政府；环境保护

1 环保约谈制的发展

环保约谈制实行至今已有十年，最初是针对某一个污染严重企业或环境事件，2014年5月环境保护部出台的《环境保护部约谈暂行办法》中，对环保约谈的定义、需要约谈的情形、约谈的对象、约谈的内容、约谈的组织形式和程序等做出了明确规范，由此开始转向与地方政府就整个地区的环境问题进行约谈，并将约谈过程和结果向社会公开。2015年国家新修订的《环保法》明确规定，“地方各级人民政府依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的，造成严重后果的，其主要负责人应当引咎辞职”；大气污染防治行动计划等环保专项计划中也对“约谈”做出了相关规定，进一步完善了环保约谈的法律基础。

环保约谈制的实施对地方各级政府形成了巨大压力，增强了地方环保部门的话语权。环保约谈制最初仅侧重于督查企业，环保监督权的最大作用仅限于将环保责任压力传至基层环保部门，对基层政府触动甚微。近年来转至“督政”后，环保约谈由只针对排污企业的督查转为对政府及其有关职能部门和排污企业单位的综合性督查，让地方政府意识到环保是地方政府必须履行的法定职责，而非环保部门的“独角戏”。同时，环保部门直接约谈地方政府负责人，是一种跨越行政层级或治理现场的垂直管理方式，弥补了科层制组织机构所造成的环保监督权“层层递减”的体制缺陷。此外，目前地方环境监管权并未上收，仍为属地管理制度。從“内部通报批评”转向“社会公开”，环保约谈风暴也引起了媒体和公众的高度关注，形成强大的社会监督压力。可见，目前环保约谈制的实施促进了一种“企业主体责任、上级部门监察、地方政府监管、社会舆论监督”相结合的综合型环保督察模式的形成。

2 环保约谈的原因

约谈最主要的原因可以归结为三类：首先是群众举报，环保部长查实并发现所在地区确实存在比较大的环境问题的；其次是年度考核没有通过或者治理项目进展缓慢的；另外一种情况是环保部门在专项或者综合执法中发现问题，需要敦促当地政府解决或者警示的。

3 环保约谈的方式

环境管理体制内：约谈分为两个层面，在国家层面，国家环保部直接约谈地方政府环保行政负责人，环保部对地方项目审批具有“一票否决权”，并通过“挂牌督办”、“通报批评”“媒体曝光”、“限期整改”等措施约束地方政府行为；在地方层面，省级环保厅约谈市区县级的环保行政负责人。

在体制外，公开约谈借助媒体传播效应，让社会公众了解环境污染的严峻形势，并传递政府治理环境的决心和信心，同时树立治理典型以打击威慑其他环境违法行为，最终将促使政府、企业、公众基于沟通和信任而共同参与，形成一个庞大的关系网。

4 举例说明

山东省临沂市是2015年新修订的环保法实施后第一个被约谈的城市。2015年2月25日，因大气污染严重，国家环保部华东督查中心公开约谈临沂市长，并对临沂市启动挂牌督办，暂停审批新增涉及大气污染的建设项目环评；五天后，临沂市对全市57家污染企业同步实施停产整顿。从2015年2月被约谈到同年9月挂牌督办解除，其中更面临数万人失业、地方财政下降和可能引发地区性金融风险的困境，但在临沂市政府持续强力推动下，短短数月便取得立竿见影的环保效果。截至2015年7月，查处环境违法行为249起，累计罚款2179.8万元，35人涉嫌环境违法或犯罪，被刑事拘留或行政拘留。临沂市在被环保部约谈前就发起了大气污染治理行动，市环保局向57家污染严重的企业下达限期治理通知书，治理期间为2014年底，但截至2015年2月这些企业仍未完成治污工作；在2015年1月环保部暗查发现的13家环境违法行为企业中，有9家是治理行动中被要求上年年底完成治理的企业，约谈后强力推行治污期间，这些企业仍以骤然停产造成设备损害、资金断裂、工人失业等为借口拖延治污期限。污染企业代表着地方强势的经济利益集团，其中有部分还是地方政府招商引资承诺进驻的，撤资或投资转移的威胁足以让急求经济发展的地方政府妥协。显然，以往的环境执法监督力度不强，不足以遏制地方政府与企业的“共谋”行为，以致强力治污时企业仍抱有“能拖就拖”的侥幸心理。环保公开约谈后，媒体报导、公开通报、挂牌督办、限期整治等配套措施的实施，引发一系列“约谈效应”。为控制风险，银行在贷款到期后不再给被停产的企业续贷，迫使企业调整结构转型升级；约谈后整改是否到位，最终还要看环境质量是否得到改善。临沂市被约谈后，从《人民日报》引述的相关数据表明，2015年3月-6月，临沂市PM2.5浓度下降了41.4%，氮氧化物浓度下降了25.4%，优良天数增加31天。从这组数据可以看出临沂市被约谈后取得了不错的效果。

其他被约谈的地区，如东营市、滨州市、青岛市，一些环境问题也得到了解决。约谈效果之所以显著，可以简单的概括为：法律法规是依托，公开是法宝。

5 环保约谈的意义

环保部门约谈地方政府，职能部门或相关负责人，体现了我国环境保护从“监督企业”向“监督政府”的转变，是我国环保执法的一项工作机制创新。

一方面，约谈制让约谈对象“丢人丢面子”：地方政府在检讨之余还要在各大新闻媒体中“亮相”。被约谈的市长公开向公众道歉，并作出承诺，让他们不得不采取措施积极整改。

另一方面，环保约谈打的是有准备之仗，在对接受约谈的地方环境摸清问题、找准原因、开好药方后才进行。指出问题有的放矢，剖析问题一针见血，分析根源直击要害，这能让被约谈的地方政府负责人真正有所触动。环保部还对地方政府负责人进行时时提醒，随时敲打，政府一把手在约谈过程中不断查找自身问题，及时解决问题。

此外，面对环境违法行为，地方政府不能将环保约谈仅当成提醒教育，对仍未有效整改的，要及时启动问责机制，追究地方政府相关责任人的责任，用实质性的震慑力确保约谈取得实效。

如果说查封扣押、限期治理等是针对具体环境违法企业的有力处罚措施，那么，集体约谈、挂牌督办等方式，则是解决行政区域内存在突出环境问题的强力手段。相较于其他手段、措施，环境约谈运用事先提醒、告诫的方式来推动地方政府治理区域环境问题更有价值。毕竟防患于未然之时比发生重大环境事件或生态破坏后，再总结教训、查处责任人更有意义。

目前在实施中仍然存在许多问题，如约谈整改方式过于追求短期效应，缺乏后续监督，整改方案缺乏科学规划；约谈追责对象最终落在地方环保部门而非地方政府及其相关职能部门等。对于不断出现的问题，相关部门要积极寻求解决之道，只有通过不断改进，才能让环保约谈真正发挥其应有的效能，造福于民，还民众真正的蓝天。

参考文献

[1]徐永涛.我国行政约谈的理论基础及法治化[J]..东岳论丛.2014年第12期

[2]夏光 “临沂样本”真相调查.中国环境报2015年7月8日，第1版

作者简介

袁姗姗（1992-），女，山东潍坊，研究生，法律硕士（非法学）不分方向。